Descentralización y Sistema Político: Brasil, Bolivia y Perú

En las últimas dos entradas de este blog comenté un par de investigaciones orientadas a entender la relación entre descentralización y políticas públicas. En ambos casos se presentan argumentos a favor de una acción centralizada a la hora de atender las necesidades de los sectores más vulnerables de la población, al igual que en situaciones de emergencia de carácter nacional.

Lejos de dar por cerrado este debate, vale la pena poner atención a otra dimensión importante en un contexto de descentralización: el sistema político. Por un lado, en procesos de transición a la democracia la descentralización se asocia a esquemas autoritarios sub-nacionales donde las élites locales buscan mantener su poder regional por medio de estrategias como la parroquialización del poder, la nacionalización de su influencia, o la monopolización de los lazos entre los diferentes niveles de gobierno (Gibson 2011). Por otro lado, normalmente se asume que la descentralización afecta negativamente la estructura de los sistemas de partidos ya que fragmenta el marco institucional de la competencia política. Es decir, en la medida en que la descentralización hace más dispersos los recursos, intereses y responsabilidades de las entidades sub-nacionales, crea incentivos para el surgimiento de partidos políticos de carácter sub-nacional. Esto, desde luego, va en detrimento de un sistema de partidos bien estructurado.

Dos investigaciones publicadas recientemente estudian algunas variables relacionadas con el sistema político en contextos de descentralización. En un artículo en el Latin American Research Review, André Borges estudia el efecto de las políticas redistributivas lideradas por el Partido de los Trabajadores (PT) sobre el poder de las élites políticas locales brasileras, que hasta entonces se habían visto fortalecidas por el proceso de descentralización. Por su parte, un artículo de Alberto Vergara en el Journal of Politics in Latin America estudia el posible efecto de la descentralización en el desempeño de los partidos políticos en Bolivia y Perú.

Borges encuentra una mayor dominación electoral de las élites territoriales en las regiones menos desarrolladas de Brasil, donde un sector más amplio de la población está empleado en el sector informal y en actividades primarias de menor productividad. Es decir, aquellas regiones donde los votantes son más dependientes del gobierno, son más propensas a escenarios de baja competencia política y al funcionamiento de las maquinarias electorales.

Sin embargo, el autor también muestra que precisamente aquellas regiones que hasta hace poco eran bastiones del clientelismo, han visto durante los últimos años una mayor competencia electoral, al tiempo que sus estructuras políticas han sido debilitadas. De acuerdo con su explicación, este debilitamiento de las élites locales se debe en buena medida al ascenso del PT y la profundización de sus políticas orientadas a los sectores menos favorecidos –en particular, el programa Bolsa Familia. La descentralización prácticamente le había otorgado un monopolio político a algunas fuerzas de centro-derecha; sin embargo, la dinámica nacional tras la llegada al poder de un partido de izquierda, mueve a la oposición a sectores previamente beneficiados por la descentralización. Esto a su vez permite que el PT utilice su nueva posición privilegiada a nivel nacional para penetrar también las regiones periféricas.

Es decir, "la experiencia de Brasil refuerza la visión de que la democratización nacional no es nunca un problema netamente local" (Borges, 2011: 40); superar los estados de autoritarismo sub-nacional, en algunos casos consolidados por procesos de descentralización, requiere la articulación de los diferentes niveles de gobierno.

Pasando al artículo que trata el tema de la descentralización y partidos políticos, Alberto Vergara cuestiona las explicaciones convencionales acerca del efecto de la descentralización sobre la coherencia del sistema de partidos. Utiliza los casos de Bolivia y Perú -que durante la última década tuvieron procesos similares de descentralización política-, para mostrar que más que las reformas institucionales de los últimos años, la coherencia del sistema de partidos se ha visto principalmente afectada por variables de carácter social: la intensidad del debate político y la existencia de una densa red de organizaciones sociales.

Así, muestra un contraste interesante entre los casos de Bolivia y Perú; en el primero, el MAS (Movimiento al Socialismo) y otros partidos menores, han logrado articular los niveles nacional y sub-nacionales de gobierno, contribuyendo a fortalecer el sistema de partidos. En Perú, por el contrario, se ha visto un progresivo debilitamiento de los partidos de carácter nacional, representado en votaciones cada vez más pobres en las elecciones regionales, y un crecimiento explosivo en el número de partidos.

Como explicación de este resultado, el autor destaca que en Bolivia los últimos años han estado marcados por un intenso debate político en torno a temas como el modelo económico, la resistencia al neoliberalismo, y los debates entre centralización y descentralización, así como entre democracia y autoritarismo; todos ellos importantes tanto a nivel nacional como sub-nacional. Perú, por el contrario, ha estado caracterizado por la ausencia de un debate ideológico que logre vincular los diferentes niveles de gobierno; si bien las posturas de Ollanta Humala en la campaña presidencial de 2006 lograron polarizar al electorado, estas no tuvieron mayores repercusiones a nivel sub-nacional; en 2011 sus posiciones fueron mucho más moderadas.

Ahora, en cuanto a la densidad de las redes sociales y políticas, Bolivia ofrece un escenario bastante dinámico, tradicionalmente caracterizado por altos niveles de organización social y movilización, donde Estado y sociedad civil han permanecido históricamente fusionados. El caso del Perú ofrece un marcado contraste: el gobierno militar de Juan Francisco Velasco Alvarado, la lucha contra Sendero Luminoso, las reformas neoliberales, y las políticas del gobierno autoritario de Alberto Fujimori han significado importantes golpes contra la sociedad civil; esto ha minado su capacidad organizativa y, por ende, el surgimiento de movimientos sociales autónomos.

Así, el autor muestra que las trayectorias históricas de movilización social, al igual que los debates ideológicos contemporáneos, son fundamentales a la hora de entender la política partidista en un escenario de descentralización; es decir, estas variables son catalizadoras del efecto de la descentralización sobre el sistema de partidos políticos.

Surgen algunas conclusiones importantes de estos dos trabajos. Primero, la importancia del contexto nacional a la hora de entender las dinámicas regionales. Tanto en el caso de las élites locales en Brasil, como en los partidos políticos en Perú y Bolivia, el grado de articulación entre los diferentes niveles de gobierno es un factor determinante en los resultados observados: mientras en Brasil y Bolivia, se observa una clara articulación, en Perú esta es mucho más débil; en los dos primeros casos hay convergencia entre los proyectos nacionales y sub-nacionales, mientras que en el último esta es cada vez menor.

Por otro lado, estas investigaciones señalan algunos de los riesgos de la descentralización política. En Perú, la dinámica histórica de la sociedad civil y del debate político han propiciado que la descentralización conduzca a un detrimento del sistema de partidos; en Brasil, hasta hace poco, la descentralización le dio beneficios monopólicos a las élites locales; la llegada de un partido de izquierda permitió iniciar la desarticulación de esas élites. Sin embargo, como muestra la experiencia colombiana durante el gobierno de Álvaro Uribe, un gobierno de derecha en un escenario de descentralización puede fortalecer aún más a las élites locales, contribuyendo al proceso de autoritarismo sub-nacional, que en este caso funcionaba en la ilegalidad.

Finalmente, y siguiendo la línea de otros estudios que han sido comentados en este blog, los casos de Bolivia y Perú en el estudio de Vergara, resaltan la importancia de los fenómenos históricos de largo plazo a la hora de entender la realidad política, social y económica contemporánea. Tal como menciona el autor, "un resultado generado por reformas institucionales no es producto de la reforma en sí misma, sino de la interacción de la reforma con el escenario social e histórico donde esta se realizó". Pensar en reformas o implementación de políticas en el vacío, no es más que un ejercicio mental sin relevancia práctica.

Referencias

Borges, André. 2011. "The Political Consequences of Center-Led Redistribution in Brazilian Federalism: The Fall of Subnational Party Machines." Latin American Research Review 46(3): 21-45.

Gibson, Edward L. 2011. "Boundary Control: Subnational Authoritarianism in Democratic Countries." World Politics 58(01): 101-132.

Vergara, Alberto. 2011. "United by Discord, Divided by Consensus: National and Sub-national Articulation in Bolivia and Peru, 2000–2010." Journal of Politics in Latin America 3(3): 65-93.

Descentralización y Políticas Públicas II: la Lucha Contra el SIDA en Brasil

Durante los últimos años del gobierno militar en Brasil, el país se embarca en un proceso de descentralización como parte de una estrategia para dar algún grado de legitimidad al régimen. Inicia con la elección popular de gobernadores en 1980, para luego seguir con la descentralización fiscal, 1983, y la descentralización administrativa en el sector salud, lograda hacia mediados de la década de los noventa. Al tiempo que se adelantan reformas orientadas a darle mayor poder a las entidades sub-nacionales, el país enfrenta una difícil situación de salud pública resultante de la amenaza generada por el entonces recientemente descubierto virus del HIV/SIDA.

Brasil es objeto de quejas a nivel mundial por la forma como se atendió esta calamidad; sin embargo, recientemente el país ha sido ampliamente reconocido por su exitosa lucha contra el virus: los casos de contagio se han logrado reducir sustancialmente, mientras que el número de muertes se ha logrado estabilizar a niveles comparables a los de hace 15 años; ¿Cómo se lograron estos resultados? ¿Cómo se enfrentan los retos generados por una epidemia como el SIDA en un escenario de descentralización fiscal y administrativa, sin violar las normas constitucionales? ¿Qué tipo de condiciones locales e internacionales propician una respuesta efectiva a este tipo de problemas?

Eduardo Gómez estudia las anteriores preguntas en un reciente artículo del Journal of Politics in Latin America, y argumenta que en un escenario de descentralización política, “la respuesta exitosa del gobierno supone la centralización gradual de la burocracia y de los procesos de toma de decisiones sobre política de salud” (énfasis propio). Metodológicamente la investigación es de carácter cualitativo y consiste en un estudio de caso que intencionalmente selecciona a partir de la variable dependiente -el éxito de Brasil en controlar la epidemia del SIDA-, lo cual permite generar nuevas hipótesis que podrían ser puestas a prueba en escenarios diferentes.

A pesar de las quejas que la comunidad internacional tuvo hacia el país frente al tratamiento de la epidemia, el autor descarta que la centralización en las políticas públicas orientadas a combatirla se debiera principalmente a estas presiones externas. Por el contrario, explica que las quejas abrieron una ventana de oportunidades para que el país retomara su posición como un líder en la lucha contra las enfermedades; históricamente Brasil había logrado tal reconocimiento gracias a la lucha contra la sífilis, la malaria y la fiebre amarilla a comienzos y mediados del siglo XX.

Precisamente, la experiencia adquirida en estos casos sirvió para que algunas ONGs con experiencia en el tratamiento de epidemias fueran de gran ayuda para funcionarios nacionales a cargo del problema de salud pública que representaba el SIDA. Éstos, al verse decepcionados por el funcionamiento de políticas descentralizadas, encontraron en las ONGs y en algunos movimientos de la sociedad civil, el conocimiento y respaldo necesarios para enfrentar este tipo de problemas de forma centralizada.

Así, el tipo de actores involucrados tanto en las ONGs como en el gobierno central es un determinante fundamental para el proceso de transformación institucional que vivió el país –pasar de un enfoque descentralizado a uno centralizado. Estos, junto al deseo del gobierno de posicionar al país como un líder en la lucha contra las enfermedades, fueron los catalizadores del proceso de centralización en el manejo del SIDA y su consiguiente éxito relativo.

El caso brasilero en su lucha contra el SIDA es muestra de que aún en escenarios de descentralización fiscal, política y administrativa, es posible -y en algunos casos incluso necesario-, recurrir a un proceso gradual de centralización para poder llevar a cabo de manera exitosa algunas políticas de salud pública. Se encuentra evidencia similar en los procesos llevados a cabo en varios países de Europa occidental en la provisión de servicios de salud, vacunación, control de la mortalidad infantil y materna, y, al igual que en Brasil, en la lucha contra el SIDA.

Este resultado es un llamado de atención acerca de los límites de la descentralización y de cómo en algunos escenarios ofrecer una respuesta coordinada desde el gobierno central, más que minar el proceso de descentralización puede fortalecerlo a partir de la ayuda técnica y financiera que requieren las entidades sub-nacionales. También se destaca la importancia de la experiencia histórica en el diseño de políticas públicas, y la importancia de las ideas y el debate político a la hora de inclinar la balanza en una u otra dirección; la calidad de las ideas y su papel  en la descentralización política será el tema de la siguiente entrada.

Referencias

Gómez, E. J. (2011). Pursuing Centralization amidst Decentralization: The Politics of Brazil’s Innovative Response to HIV/AIDS. Journal of Politics in Latin America, 3(3), 95-126.

Descentralización y Políticas Públicas I

Durante poco más de treinta años los países Latinoamericanos se han embarcado en procesos de descentralización administrativa, fiscal y política. Cada uno de estos tipos de descentralización responde a razones diferentes –desde quitarle poder a una burocracia nacional, hasta fortalecer un proceso de democratización-, es respuesta a coyunturas diferentes, y, algo que resultará importante, diferentes países han seguido el proceso de descentralización de cada una de estas áreas, en un orden diferente. Tal vez como consecuencia de lo anterior, los resultados al hacer comparaciones entre países, así como al comparar el desempeño de diferentes políticas al interior del mismo país, también varían sustancialmente.

En esta y las próximas entradas de este blog comentaré algunos estudios recientes sobre el tema de descentralización administrativa, fiscal y política, sus motivaciones, y su impacto en diferentes indicadores económicos, sociales y políticos a lo largo de la región. El objetivo general es conocer el papel que estos procesos de descentralización han jugado en mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, así como sus repercusiones políticas y administrativas. Hacia el final de esta serie, comentaré un estudio más extenso que explica el papel del proceso mismo por el cual se llevaron a cabo estas reformas y sus implicaciones en términos del equilibrio de poder político entre entidades sub-nacionales y los gobiernos nacionales.

Empiezo con un artículo de Rodrigo Rodríguez-Silveira, publicado recientemente en el Latin American Research Review. En este escrito el autor evalúa diferentes tipos de estructura del gasto social a partir de dos dimensiones: una que captura si el gasto y financiamiento de los programas es de carácter centralizado o descentralizado, y otra que muestra si éste es focalizado o universal. El estudio se centra en el caso brasilero y su unidad de análisis son los municipios.

El autor compara cuatro programas de política social que varían sustancialmente en las dos dimensiones centrales. El primero de ellos es el famoso programa de transferencias condicionales de dinero, Bolsa Familia, cuya cobertura llegó a 12 millones de familias en 2010; este programa es de carácter federal -la participación de los gobiernos locales es auxiliar-, y se encuentra focalizado en familias de bajos ingresos. El segundo programa analizado es la asistencia social local, que, como su nombre lo indica, es gestionada por funcionarios locales –a nivel municipal-, y también está dirigido a los sectores más pobres. El tercer programa es la seguridad social, que es de carácter universal y centralizado. El último programa incluido es la educación básica y secundaria, que es de carácter universal pero cuya administración es responsabilidad de los Estados y municipios.

Para evaluar el papel de la descentralización, Rodríguez-Silveira propone estudiar la relación entre las necesidades de los municipios en cada uno de los programas, y el gasto per-cápita en los mismos. Como indicadores de necesidad se utiliza la proporción de niños y adolescentes en edad escolar sin acceso a educación básica, la proporción de la población del municipio con 64 años o más, y el porcentaje de familias pobres.

El autor utiliza dos técnicas: inicialmente computa auto-correlaciones espaciales que computan la asociación de dos o más variables en un espacio geo-referenciado. Seguido a esto presenta modelos de regresión simple en los que el gasto per-cápita en cada uno de los programas se utiliza como variable dependiente, mientras que las necesidades se utilizan como variable independiente; se utilizan como controles algunas variables socio-demográficas así como algunos indicadores de las finanzas de los municipios.

En ambos casos se encuentra que en los programas de carácter federal –Bolsa Familia y la Seguridad Social- las necesidades están asociadas positivamente con el gasto, es decir, se gasta más por habitante en aquellos municipios que más lo necesitan. Por su parte, en el caso de los programas de carácter municipal o estatal, tal asociación es negativa: el gasto se destina en mayor medida a municipios y regiones que menos lo necesitan.

Lo anterior lleva al autor a concluir que la centralización parece ofrecer mejores resultados en términos de atención a necesidades por servicios públicos que la descentralización; asimismo, concluye que es preferible el gasto focalizado que aquel de carácter universal.

Adicionalmente, las auto-correlaciones espaciales encontradas son evidencia de procesos históricos de carácter regional que afectan el tamaño del gasto; esto indica que más allá del tipo de estructura del gasto –centralizada o no, universal o focalizada- es necesaria una clara intervención para romper trayectorias históricas que ubican a algunas regiones en equilibrios de largo plazo caracterizados por bajos niveles de gasto.

A pesar de estos resultados, Rodríguez-Silveira destaca la necesidad de la descentralización en temas como la educación o la sanidad. Sin embargo, antes de llegar a este tipo de conclusiones, vale la pena estudiar el efecto de la descentralización en otros indicadores económicos, políticos y sociales. En este sentido, un ejemplo interesante es la implementación de políticas centralizantes de carácter social como las llevadas a cabo en Brasil durante los últimos años para luchar contra el flagelo del SIDA; ése será el tema de la próxima entrada.

Referencias

Rodrigues-Silveira, Rodrigo. 2011. "Descentralización y Focalización del Gasto Social en los Municipios Brasileños." Latin American Research Review 46(3): 69-92.

Comentarios al libro "La Transformación del Partido de los Trabajadores en Brasil, 1989-2009"

Uno de los eventos políticos más importantes de las últimas décadas en Latinoamérica es el ascenso al poder en Brasil por parte del Partido de los Trabajadores (PT). Siendo en sus inicios un partido radical, que integraba intelectuales, trabajadores y campesinos, y que surgía como respuesta a la dictadura de 1964-1985, el PT se transforma gradualmente hasta llegar a convertirse en la mayor fuerza electoral del país y alcanzar la Presidencia de la República en tres ocasiones consecutivas. El ascenso del PT ofrece ideas importantes sobre los aspectos que propician la consolidación de un partido político progresista. Al mismo tiempo, su contraste con casos menos exitosos ilustra los errores que comenten algunos partidos en proceso de consolidación en ambientes políticos particularmente complejos. El reciente libro de Wendy Hunter, "La Transformación del Partido de los Trabajadores en Brasil, 1989-2009", que aquí se reseña, muestra el desarrollo del PT desde sus años iniciales hasta los últimos años del segundo gobierno de Lula y ofrece un marco de análisis para el estudio de otros partidos políticos.

Durante su etapa inicial el PT se caracterizó por sus detallados requisitos para la afiliación de nuevos miembros, la baja autonomía de sus líderes intermedios y sus complicadas reglas de decisión. La coherencia ideológica entre sus miembros era bastante alta, al tiempo que el partido cargaba las banderas de la transparencia y la seriedad en el manejo político; la ideología partidista se ubicaba en un punto supremo y desde ningún punto de vista se consideraba negociable a cambio de votos o prebendas políticas. En el plano económico, su búsqueda de un modelo socialista se vio alimentada por las fallas del modelo neoliberal, y fortalecida gracias a su independencia frente a otros partidos de izquierda en el mundo.

No obstante, a lo largo de la década de los noventas se dieron importantes cambios en el electorado brasilero, particularmente relacionados con temas como la reforma agraria y las actitudes hacia el modelo económico neoliberal. Específicamente, los cambios en el electorado se dieron en la dirección contraria a la agenda original del PT: como resultado de la estabilidad macroeconómica alcanzada, el pueblo brasilero no veía con buenos ojos a un partido que ofrecía un cambio en el modelo económico. Por el contrario, resultaba más atractivo un partido que le diera continuidad a este modelo, pero que corrigiera las dificultades que presentaba frente a los temas sociales. Para el PT, aferrarse a su agenda radical habría significado quedar en el extremo izquierdo del espectro ideológico y sin ninguna posibilidad de alcanzar el éxito electoral a nivel nacional. Prueba de esto fue que los miembros del PT que adoptaron una agenda moderada alcanzaron mucho mejores resultados electorales a nivel regional que aquellos que mantuvieron el discurso radical.

De esta forma, se da un cambio en el discurso económico según el cual el PT asume una agenda en favor del libre mercado, sin que eso implique renunciar a sus objetivos de reducción de la pobreza y de mejorar las condiciones de igualdad al interior del país. Otro cambio importante fue en términos del marketing político; contrario a la visión inicial, en esta nueva etapa el PT contrata publicistas para que siguieran las tendencias del electorado, lo que implicaba "seguir a las masas" en lugar de "ser un líder de las masas", como había sido su política originalmente. Esto, a su vez, implicaba reducir el carácter ideológico de las campañas y enfocarse más en los atributos del candidato y la imagen que éste proyectaba en los medios; finalmente, se destaca la alianza con otros partidos, algo que habría sido impensable años atrás.

Es de destacar que los ajustes al interior del PT no fueron nada inmediatos. Por el contrario, los ajustes graduales que se llevaron a cabo durante los noventas estuvieron llenos de tensiones y contradicciones entre varios de sus miembros, como es de esperarse en cualquier partido donde el componente ideológico juega un papel preponderante.

Conceptualmente la transición del PT establece dificultades interesantes para su análisis al no ajustarse a los esquemas predominantes en la literatura. Mientras que un enfoque de elección racional predice el cambio de estrategia de tal forma que esta se ajuste a las condiciones cambiantes de la realidad política nacional y, así, permita ganar elecciones, falla al tratar de explicar la reticencia del partido a llevar a cabo esos ajustes durante sus años iniciales, como ocurre en muchos casos. Por otro lado, un enfoque histórico institucional, que permite entender cómo ciertas prácticas políticas persisten a lo largo del tiempo, enfrenta dificultades para explicar el cambio en la interacción del partido con el electorado. Así, Hunter recurre a la integración de los dos enfoques teóricos para lograr dar cuenta del efecto de los contextos político y económico en la creación de estructuras de incentivos que conduzcan a la innovación institucional. Esto, a su vez, le permite explicar la rigidez del partido para adoptar esos cambios, así como las consecuentes disputas internas protagonizadas por los diferentes grupos en su interior.

Adicionalmente, la autora muestra un contraste interesante entre el desempeño del PT en la legislatura frente a su comportamiento en los gobiernos locales. A nivel legislativo, las posiciones radicales del partido así como su permanente carácter opositor del gobierno le permitieron consolidarse ideológicamente, mostrar su cohesión, disciplina y lealtad partidista; campos en los que superó con creces a los demás competidores. Así mismo, su desempeño en el legislativo le generó una imagen bastante positiva gracias a temas como las denuncias de corrupción por parte del gobierno, una de ellas llevando a la renuncia del Presidente en 1992. En los gobiernos locales, la tarea del PT exigía más pragmatismo y moderación en el manejo político, lo que ayudó a entender la diferencia entre el proyecto de largo plazo a nivel nacional y las necesidades de corto plazo a nivel local. En estos gobiernos se defendió la transparencia, descentralización en el manejo de los recursos y provisión de servicios, así como un énfasis importante en materia de salud, educación y transporte. Se promovió la participación de la sociedad en el diseño de presupuestos, lo cual también favoreció el desarrollo y fortalecimiento de lazos con la sociedad civil. Igualmente, se dio inicio a los programas de transferencias condicionales de dinero que serían de gran éxito a nivel nacional durante la administración de Lula.

Hunter también explica la evolución de la estrategia para las elecciones nacionales. Lula pasa de un 47% en la segunda vuelta de las elecciones de 1989, como resultado de un ambiente político altamente polarizado, a no lograr ir más allá de la primera vuelta en 1994 y 1998; con una menor polarización, la opción del PT parecía ser demasiado radical como para recibir un apoyo electoral importante. Progresivamente, Lula exige autonomía para el manejo de su campaña política y da muestras de que no sería controlado por los sectores más radicales del partido en caso de llegar a la Presidencia. Finalmente, en 2002, con el desprestigio de Fernando Henrique Cardoso tras la devaluación del real en 1999, el PT en cabeza de Lula, llega al poder.

Durante su primer gobierno Lula da continuidad a la política económica de su antecesor, generando inconformismo al interior del partido. Sus diferencias más importantes se dan en temas de carácter internacional, donde promueve la cooperación Sur-Sur y busca consolidar al Brasil como un líder del tercer mundo, para lo cual busca aliados en Asia, Medio Oriente y África, al tiempo que le presta menos atención a Estados Unidos.

Ahora, de acuerdo con su lógica original, el PT es reticente a incluir en el ejecutivo miembros de la coalición que alcanza el poder. Esto conduce a una relación difícil con el legislativo que termina en una situación de compra de votos de Congresistas y que genera un escándalo mayor para la colectividad. Curiosamente, la imagen de Lula no se ve afectada por este escándalo, lo cual genera incomodidades dentro del partido ya que esto se toma como una señal de caudillismo, que es precisamente algo a lo que tradicionalmente se ha opuesto el PT. El segundo período de Lula se aproximaría un poco más al ideario original del PT en temas sociales, acompañados de importantes logros de caracter macroeconómico.

El libro termina con algunas comparaciones del PT frente a otros partidos políticos de la región. Así, muestra el caso del Frente Amplio en Uruguay, el cual sigue una trayectoria bastante similar a la del PT. Contrasta esto con FREPASO en Argentina, que al carecer de una buena organización desaparece una vez enfrenta la crisis tras la renuncia de De La Rua, así como el caso de La Causa R, en Venezuela, cuya falta de institucionalidad y el fenómeno Chávez aseguran su desaparición como partido de izquierda. Otro ejemplo es el de Izquierda Unida, en Perú, donde la estructura ideológica es tan rígida que le impide llevar a cabo las transformaciones necesarias para ajustarse a las nuevas condiciones políticas de su sociedad.

Dado el carácter del libro, su balance final podría dividirse en dos partes: una de carácter teórico  y otra de carácter práctico. A nivel teórico sus contribuciones no son tan claras, ya que más allá de mostrar la necesidad de un enfoque en el que se combinen el análisis de elección racional con el análisis histórico institucional, no hay una hipótesis de trabajo que se desarrolle a lo largo del texto. Como es de esperarse, esto reduce la validez externa de la obra ya que no ofrece una teoría bien definida que pueda ser aplicable directamente a otros escenarios y deja la duda de si el fenómeno que analiza es específico al caso brasilero. Tal vez consciente de esto, la autora incluye los casos de algunos partidos políticos de la región, mencionados al final, tema que sería interesante desarrollar con mucha más profundidad y quizá con una muestra más amplia.

A nivel práctico "La Transformación del Partido de los Trabajadores en Brasil, 1989-2009" presenta un balance interesante de la evolución del PT en las dos últimas décadas y de cómo los cambios que ha sufrido le han permitido convertirse en la fuerza electoral más importante del país. Las experiencias allí documentadas son, sin duda, un referente importante para otros partidos de izquierda en su lucha por llegar al poder así como para los interesados en el estudio de los partidos políticos latinoamericanos. Como muestra la sección final de análisis comparativo, el afán o la rigidez para llevar a cabo transformaciones institucionales pueden garantizar la muerte de un partido político.

La Coherencia Ideológica de los Partidos Políticos Brasileros

Hace algunas semanas comenté en este blog dos estudios acerca de la evolución ideológica y política en Latinoamérica. En el primero de ellos (1) se muestra la dificultad que enfrentan los electores brasileros para ubicarse a sí mismos en el espectro ideológico izquierda-derecha, así como algunas de las consecuencias que esto trae en términos de sus elecciones políticas. El segundo trabajo (2) desarrolla la hipótesis de una reducción en la confrontación ideológica a nivel regional; recientes encuestas de opinión y resultados electorales evidencian una tendencia hacia el centro, acompañada de un proceso de convergencia en términos de la aceptación del modelo económico y las prioridades sociales.

Aunque en el primero de estos artículos mencionaba el multipartidismo como una posible explicación del resultado encontrado, esta hipótesis no se desarrolla plenamente. No obstante, si los resultados de ambos estudios son correctos, es de esperarse que los partidos políticos jueguen un papel fundamental en términos de la falta de identidad ideológica, así como del movimiento hacia el centro del espectro izquierda-derecha. Un estudio de Kevin Lucas y David Samuels de la Universidad de Minnesota, precisamente estudia esta hipótesis (3).

La investigación es dirigida al caso de Brasil y busca establecer si sus partidos políticos son débiles y el sistema partidista rudimentario, o si, por el contrario, hay algún indicio de fortaleza de los partidos. Para responder esta pregunta algunos estudios anteriores utilizan opiniones de expertos o información según la cual los congresistas ubican su propio partido, los demás partidos, y se ubican a sí mismos en el espectro ideológico. Entre las conclusiones de estas investigaciones anteriores se encuentra que los principales partidos políticos brasileros pueden ser organizados claramente entre izquierda y derecha y que su ordenamiento ha sido relativamente estable desde la transición a la democracia. Lucas y Samuels, no obstante, cuestionan este resultado.

A diferencia de los estudios anteriores, su enfoque consiste en utilizar las respuestas de los congresistas durante los últimos veinte años a múltiples preguntas. Estas incluyen temas como el papel del ejército en la sociedad, autoritarianismo y democracia, poderes presidenciales, estructura partidista, sistema económico, descentralización, campañas electorales, y evaluación a importantes políticos, entre otros. El estudio se concentra en los cuatro partidos políticos más importantes durante este período: Partido de los Trabajadores, PT; Partido de la Democracia Socialista de Brasil, PSDB; Partido del Movimiento Democrático Brasilero, PMDB; y Partido del Frente Liberal, PFL. Como técnica los autores utilizan el análisis de función discriminante, a fin de determinar las variables (respuestas a las preguntas mencionadas) que discriminan entre los posibles partidos políticos.

El resultado principal del estudio es la identificación de dos grandes bloques: uno conformado únicamente por el PT, y otro donde se encuentran todos los demás partidos. Como era de esperarse, el PT se encuentra hacia la izquierda del espectro ideológico, mientras que los demás –PMDB, PSDB y PFL- ocupan una posición hacia el centro-derecha, estadísticamente indistinguible entre ellos. Es decir, se derrumba el argumento de un discurso coherente y diferenciado entre los principales partidos políticos; a excepción del PT, todos los demás comparten sus posiciones y orientación ideológicas. Otro resultado interesante es el desplazamiento hacia el centro que el PT ha mostrado desde la llegada de Lula al poder en 2003, así como el movimiento del PFL durante los últimos 12 años pasando de una clara posición de derecha a una posición más hacia el centro.

Estos dos resultados coinciden con los de aquellos de los otros dos estudios mencionados al inicio: por un lado se reduce la identificación ideológica de los partidos más importantes, lo cual, como vimos, dificulta la identificación del electorado. Por otro lado, tanto la izquierda como la derecha se mueven hacia opciones más de centro, lo que reduce el espacio para el debate ideológico. Es decir, se alcanza cierto acuerdo entre los resultados económicos y sociales deseados, así como en los métodos para conseguirlos.

Como mencioné en mis entradas anteriores, si bien hay varios aspectos positivos de estos dos resultados, las consecuencias negativas no son nada despreciables: primero, al ser más difícil para los electores identificarse con uno u otro partido, estos se vuelven presa fácil de políticos oportunistas que sólo buscan atender sus necesidades inmediatas. De igual forma, cuando desaparecen las diferencias entre las posibles opciones, se deteriora la calidad en la representación y el rendimiento de cuentas por parte de los partidos.

Adicionalmente, al desaparecer la confrontación ideológica, el carisma y otras características personales de los líderes entran a jugar un papel más importante que las ideas y el discurso político; algo indeseable en una región tan proclive a la aparición de caudillos y con unas instituciones democráticas aún en proceso de consolidación. Finalmente, la convergencia ideológica hacia el centro genera la sensación de un acuerdo en torno al debate ideológico y, por consiguiente, descuida problemas importantes como las amenazas latentes en temas de seguridad o aquellos relacionados con el tráfico de drogas; un ambiente más heterogéneo, por el contrario, permite abordar estos problemas desde diferentes perspectivas, así como estar más atentos a las nuevas amenazas.

Aunque el estudio se centra únicamente en el caso brasilero, hay claros indicios de tendencias similares a lo largo de la región. Esto invita no sólo a evaluar en qué medida estas tendencias se encuentran en otros países, sino también las consecuencias que esto trae en términos del fortalecimiento de la democracia y de solución a problemas persistentes como los mencionados arriba. En un ambiente tan contrariado como el de la región, no es nada satisfactorio pensar en el fin del debate ideológico.

Nota:

Una de las preguntas que surge de este análisis es acerca de las razones detrás de la evolución del PT hacia una opción más de centro -probablemente uno de los eventos políticos más importantes en la región durante las dos últimas décadas. Este será el tema sobre el que hablaré la próxima semana.

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Referencias:

(1) Ames, B., and Smith, A.E. Knowing Left From Right: Ideological Identification in Brazil, 2002-2006. Journal of Politics in Latin America, Vol 3, No. 3, 2010.

(2) Shifter, M. A Surge to the Center. Journal of Democracy, Volume 22, Number 1, January 2011, pp. 107-121., 2011.

(3) Kevin Lucas, David Samuels. The Ideological "Coherence" of the Brazilian Party System, 1990-2009. Journal of Politics in Latin America, Vol 3, No. 3, 2010.

Multipartidismo e Identificación Ideológica

Un aspecto importante en la escena política Latinoamericana de las últimas décadas es la transición que varios países han hecho hacia sistemas políticos multipartidistas. Lo que antes eran sistemas de dos partidos, como los casos de Uruguay y Colombia, o de un solo partido dominante, como en el caso de México, ha dado espacio a escenarios con varias opciones electorales y múltiples agendas políticas e ideológicas.

Sin embargo, la variedad que ofrecen estos sistemas multipartidistas va acompañada de una dificultad creciente en términos de la comunicación ideológica entre las élites políticas y las masas. Así, en escenarios con baja polarización, mientras los sistemas bipartidistas facilitan al electorado la identificación con uno u otro partido, esto deja de ser cierto cuando hay múltiples opciones. Parte de esta dificultad se debe a la aparición de partidos del tipo "agárralo-todo": aquellos que integran diferentes visiones, probablemente gracias al atractivo individual de algunos de sus líderes, pero que carecen de una ideología política bien definida. Estos partidos hacen que para los electores sea difícil entender conceptos básicos como izquierda y derecha, y, más aun, que puedan ubicarse a sí mismos en este espectro. El lado negativo de todo esto es que si las élites y las masas hablan lenguajes políticos diferentes, se hace más difícil pensar en la consolidación del sistema de partidos, lo que a su vez se traduce en una baja representación en términos de ideología y de políticas públicas.

Un reciente estudio publicado en el Journal of Politics in Latin America utiliza datos de encuestas de Brasil para estudiar qué determina la capacidad de la gente de auto-ubicarse en el espectro ideológico, así como la estabilidad de sus respuestas a lo largo del tiempo. Posteriormente indaga acerca de las consecuencias en términos del tipo de políticas y candidatos que son apoyados cuando hay presencia de estos problemas de auto-ubicación e inestabilidad.

Como se desprende del contraste entre bipartidismo y multipartidismo, los resultados del estudio muestran que a mayor distancia ideológica entre candidatos políticos, mayores niveles de auto-identificación y estabilidad ideológica por parte del electorado. Similarmente, ambientes con mayor información política afectan positivamente la auto-ubicación en el espectro izquierda-derecha, mientras que la participación en conversaciones políticas contribuye también a la estabilidad de estas elecciones. En términos del papel de los medios de comunicación, la lectura de periódicos afecta positivamente a ambas variables; la radio sólo tiene un efecto sobre la auto-ubicación; mientras que ver noticias por televisión no contribuye a ninguna de las dos.

Pero, ¿cuál es el la consecuencia de fondo de que la gente se pueda o no ubicar en el espectro izquierda-derecha? En la segunda parte del artículo sus autores muestran que aquellos ciudadanos que no logran ubicarse en el espectro ideológico o cuyas elecciones en el tiempo son más inestables, tienden a ser "derechistas en potencia", y expresan esta tendencia en las urnas al votar por candidatos de derecha.

En sus palabras:

"Los votantes que no logran identificarse en el espectro izquierda-derecha típicamente tienen un menor nivel de educación y estatus social y están menos interesados en política. Tienden a valorar diferentes características de los políticos, y se centran principalmente en su personalidad y en beneficios particulares en lugar de resultados de política. En Brasil los candidatos de la derecha han sido asociados tradicionalmente con beneficios clientelistas y personalistas en mayor medida que los candidatos de la izquierda" (Ames y Smith, 2010).

Así, un sistema multipartidista, con partidos sin una clara identificación ideológica, favorece principalmente a candidatos que responden a intereses inmediatos de la población –por ejemplo arroz o tejas - o para los cuales la imagen del líder es uno de sus activos más importantes. No obstante, como lo indican los autores, esto no necesariamente es una regla: los casos de Chile y Francia se caracterizan por un alto número de partidos y una alta polarización, lo cual permite fácilmente definirlos como de izquierda o de derecha, facilitando, a su vez, la auto-ubicación de sus electores.

Desde luego, es de esperarse que en sociedades con una pobre cultura política, la ideología que caracteriza a partidos fuertes sea fácilmente reemplazada por la imagen de unos líderes populares o por consignas electorales disociadas de agendas políticas e ideológicas. Al sacrificar la ideología a cambio de un discurso político ambiguo, los partidos políticos dejan de ser mecanismos eficientes para la verdadera representación del electorado. La pobre coherencia entre el mensaje que envían sus líderes y la forma como este es recibido por el resto de la población, genera obstáculos importantes para el fortalecimiento del sistema político y, por ese camino, para la consolidación de una democracia sana. Lamentablemente este es el escenario predominante por estos días en muchos de los países de la región.

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Enlace al artículo Knowing Left From Right: Ideological Identification in Brazil, 2002-2006
 
Referencia:
Ames, B., and Smith, A.E. Knowing Left From Right: Ideological Identification in Brazil, 2002-2006. Journal of Politics in Latin America, Vol 3, No. 3, 2010.