Descentralización y Sistema Político: Brasil, Bolivia y Perú

En las últimas dos entradas de este blog comenté un par de investigaciones orientadas a entender la relación entre descentralización y políticas públicas. En ambos casos se presentan argumentos a favor de una acción centralizada a la hora de atender las necesidades de los sectores más vulnerables de la población, al igual que en situaciones de emergencia de carácter nacional.

Lejos de dar por cerrado este debate, vale la pena poner atención a otra dimensión importante en un contexto de descentralización: el sistema político. Por un lado, en procesos de transición a la democracia la descentralización se asocia a esquemas autoritarios sub-nacionales donde las élites locales buscan mantener su poder regional por medio de estrategias como la parroquialización del poder, la nacionalización de su influencia, o la monopolización de los lazos entre los diferentes niveles de gobierno (Gibson 2011). Por otro lado, normalmente se asume que la descentralización afecta negativamente la estructura de los sistemas de partidos ya que fragmenta el marco institucional de la competencia política. Es decir, en la medida en que la descentralización hace más dispersos los recursos, intereses y responsabilidades de las entidades sub-nacionales, crea incentivos para el surgimiento de partidos políticos de carácter sub-nacional. Esto, desde luego, va en detrimento de un sistema de partidos bien estructurado.

Dos investigaciones publicadas recientemente estudian algunas variables relacionadas con el sistema político en contextos de descentralización. En un artículo en el Latin American Research Review, André Borges estudia el efecto de las políticas redistributivas lideradas por el Partido de los Trabajadores (PT) sobre el poder de las élites políticas locales brasileras, que hasta entonces se habían visto fortalecidas por el proceso de descentralización. Por su parte, un artículo de Alberto Vergara en el Journal of Politics in Latin America estudia el posible efecto de la descentralización en el desempeño de los partidos políticos en Bolivia y Perú.

Borges encuentra una mayor dominación electoral de las élites territoriales en las regiones menos desarrolladas de Brasil, donde un sector más amplio de la población está empleado en el sector informal y en actividades primarias de menor productividad. Es decir, aquellas regiones donde los votantes son más dependientes del gobierno, son más propensas a escenarios de baja competencia política y al funcionamiento de las maquinarias electorales.

Sin embargo, el autor también muestra que precisamente aquellas regiones que hasta hace poco eran bastiones del clientelismo, han visto durante los últimos años una mayor competencia electoral, al tiempo que sus estructuras políticas han sido debilitadas. De acuerdo con su explicación, este debilitamiento de las élites locales se debe en buena medida al ascenso del PT y la profundización de sus políticas orientadas a los sectores menos favorecidos –en particular, el programa Bolsa Familia. La descentralización prácticamente le había otorgado un monopolio político a algunas fuerzas de centro-derecha; sin embargo, la dinámica nacional tras la llegada al poder de un partido de izquierda, mueve a la oposición a sectores previamente beneficiados por la descentralización. Esto a su vez permite que el PT utilice su nueva posición privilegiada a nivel nacional para penetrar también las regiones periféricas.

Es decir, "la experiencia de Brasil refuerza la visión de que la democratización nacional no es nunca un problema netamente local" (Borges, 2011: 40); superar los estados de autoritarismo sub-nacional, en algunos casos consolidados por procesos de descentralización, requiere la articulación de los diferentes niveles de gobierno.

Pasando al artículo que trata el tema de la descentralización y partidos políticos, Alberto Vergara cuestiona las explicaciones convencionales acerca del efecto de la descentralización sobre la coherencia del sistema de partidos. Utiliza los casos de Bolivia y Perú -que durante la última década tuvieron procesos similares de descentralización política-, para mostrar que más que las reformas institucionales de los últimos años, la coherencia del sistema de partidos se ha visto principalmente afectada por variables de carácter social: la intensidad del debate político y la existencia de una densa red de organizaciones sociales.

Así, muestra un contraste interesante entre los casos de Bolivia y Perú; en el primero, el MAS (Movimiento al Socialismo) y otros partidos menores, han logrado articular los niveles nacional y sub-nacionales de gobierno, contribuyendo a fortalecer el sistema de partidos. En Perú, por el contrario, se ha visto un progresivo debilitamiento de los partidos de carácter nacional, representado en votaciones cada vez más pobres en las elecciones regionales, y un crecimiento explosivo en el número de partidos.

Como explicación de este resultado, el autor destaca que en Bolivia los últimos años han estado marcados por un intenso debate político en torno a temas como el modelo económico, la resistencia al neoliberalismo, y los debates entre centralización y descentralización, así como entre democracia y autoritarismo; todos ellos importantes tanto a nivel nacional como sub-nacional. Perú, por el contrario, ha estado caracterizado por la ausencia de un debate ideológico que logre vincular los diferentes niveles de gobierno; si bien las posturas de Ollanta Humala en la campaña presidencial de 2006 lograron polarizar al electorado, estas no tuvieron mayores repercusiones a nivel sub-nacional; en 2011 sus posiciones fueron mucho más moderadas.

Ahora, en cuanto a la densidad de las redes sociales y políticas, Bolivia ofrece un escenario bastante dinámico, tradicionalmente caracterizado por altos niveles de organización social y movilización, donde Estado y sociedad civil han permanecido históricamente fusionados. El caso del Perú ofrece un marcado contraste: el gobierno militar de Juan Francisco Velasco Alvarado, la lucha contra Sendero Luminoso, las reformas neoliberales, y las políticas del gobierno autoritario de Alberto Fujimori han significado importantes golpes contra la sociedad civil; esto ha minado su capacidad organizativa y, por ende, el surgimiento de movimientos sociales autónomos.

Así, el autor muestra que las trayectorias históricas de movilización social, al igual que los debates ideológicos contemporáneos, son fundamentales a la hora de entender la política partidista en un escenario de descentralización; es decir, estas variables son catalizadoras del efecto de la descentralización sobre el sistema de partidos políticos.

Surgen algunas conclusiones importantes de estos dos trabajos. Primero, la importancia del contexto nacional a la hora de entender las dinámicas regionales. Tanto en el caso de las élites locales en Brasil, como en los partidos políticos en Perú y Bolivia, el grado de articulación entre los diferentes niveles de gobierno es un factor determinante en los resultados observados: mientras en Brasil y Bolivia, se observa una clara articulación, en Perú esta es mucho más débil; en los dos primeros casos hay convergencia entre los proyectos nacionales y sub-nacionales, mientras que en el último esta es cada vez menor.

Por otro lado, estas investigaciones señalan algunos de los riesgos de la descentralización política. En Perú, la dinámica histórica de la sociedad civil y del debate político han propiciado que la descentralización conduzca a un detrimento del sistema de partidos; en Brasil, hasta hace poco, la descentralización le dio beneficios monopólicos a las élites locales; la llegada de un partido de izquierda permitió iniciar la desarticulación de esas élites. Sin embargo, como muestra la experiencia colombiana durante el gobierno de Álvaro Uribe, un gobierno de derecha en un escenario de descentralización puede fortalecer aún más a las élites locales, contribuyendo al proceso de autoritarismo sub-nacional, que en este caso funcionaba en la ilegalidad.

Finalmente, y siguiendo la línea de otros estudios que han sido comentados en este blog, los casos de Bolivia y Perú en el estudio de Vergara, resaltan la importancia de los fenómenos históricos de largo plazo a la hora de entender la realidad política, social y económica contemporánea. Tal como menciona el autor, "un resultado generado por reformas institucionales no es producto de la reforma en sí misma, sino de la interacción de la reforma con el escenario social e histórico donde esta se realizó". Pensar en reformas o implementación de políticas en el vacío, no es más que un ejercicio mental sin relevancia práctica.

Referencias

Borges, André. 2011. "The Political Consequences of Center-Led Redistribution in Brazilian Federalism: The Fall of Subnational Party Machines." Latin American Research Review 46(3): 21-45.

Gibson, Edward L. 2011. "Boundary Control: Subnational Authoritarianism in Democratic Countries." World Politics 58(01): 101-132.

Vergara, Alberto. 2011. "United by Discord, Divided by Consensus: National and Sub-national Articulation in Bolivia and Peru, 2000–2010." Journal of Politics in Latin America 3(3): 65-93.

Más Sobre la Derecha Latinoamericana: Movimientos Autonomistas Conservadores

Foto: Protestas en Bolivia.
Fuente: hacer.org

En mi entrada anterior comentaba un artículo acerca del nuevo papel de la derecha en Latinoamérica y algunas áreas importantes donde enmarcar su estudio. Las victorias de candidatos de derecha en las elecciones presidenciales de Chile, Honduras y Panamá -sumadas a los casos de Colombia, Perú y México- parecieran detener el "giro a la izquierda" que venía dando la región en los últimos años. Sin embargo, el papel de la derecha está lejos de ser circunscrito a gobiernos nacionales y, por el contrario, a nivel local ha mostrado una importante dinámica que vale la pena estudiar.
 

En el número más reciente del Comparative Politics, Ken Eaton presenta un estudio sobre grupos sub-nacionales de derecha con influencia política importante: los Movimientos Autonomistas Conservadores en Santa Cruz (Bolivia) y Guayas (Ecuador). En ambos casos, las demandas de autonomía por parte de estos grupos buscan defender modelos de libre mercado y autonomía fiscal; sus líderes argumentan que bajo las políticas de los gobiernos de Evo Morales y Rafael Correa, respectivamente, los beneficios económicos que obtienen estas regiones se han visto amenazados. Las quejas de estos movimientos tienen como punto de origen común las políticas redistributivas que han llevado a cabo los dos gobiernos nacionales en los últimos años. Siendo Santa Cruz y Guayas las regiones más productivas de sus países, las demandas de estos grupos buscan garantizar el acceso de ellas a un mayor porcentaje de sus recursos fiscales. No obstante, según el autor del estudio, el trasfondo de estas demandas es el interés de llevar a cabo modelos de desarrollo diferentes a los que se aplican a nivel nacional.

Eaton desarrolla la hipótesis según la cual la separación geográfica de los poderes político y económico es una condición necesaria para el ascenso de Movimientos Autonomistas Conservadores: la concentración del poder político en La Paz y Quito, y el poder económico en Santa Cruz y Guayas, respectivamente, es un patrón que no se encuentra en ningún otro país de la región. Esto, combinado con la presencia de gobiernos nacionales que buscan subvertir el statu quo, ha generado una crisis de representación que se ha traducido en la presencia y ascenso de estos movimientos. Ahora, en términos de su importancia comparativa –mayor en Bolivia que en Ecuador- el autor explica que es resultado del mayor reto que ofrece la constitución de un partido indígena poderoso en Bolivia (Movimiento al Socialismo), la mayor importancia de sus clivajes étnicos, y la reversión de reformas de mercado que se han efectuado bajo el gobierno de Evo Morales.

 

El carácter reaccionario de estos movimientos ha sido una espada de doble filo; por un lado, su defensa de los intereses de las clases más altas le ha permitido obtener el apoyo de partidos conservadores (PODEMOS en Bolivia y el Partido Social Cristiano en Ecuador), asociaciones de empresarios, asociaciones civiles lideradas por la élite y gobiernos sub-nacionales. Sin embargo, esto mismo ha significado un obstáculo importante en términos de movilización de las masas, ya que un amplio sector de la población percibe estos movimientos como de carácter elitista. Así, los esfuerzos más importantes de los líderes de estos movimientos autonomistas han estado encaminados a enmarcar sus demandas en torno a la identidad territorial y no en términos de clase o etnia. La respuesta oficial no se ha hecho esperar, con Evo Morales condenado estas iniciativas como el trabajo de "oligarcas" que buscan defender la concentración en la propiedad de la tierra, y con Rafael Correa que, siendo de Guayaquil, le resta legitimidad a un movimiento que lucha por los intereses de la región.

Hay varios aspectos a los que vale la pena hacer seguimiento a partir de las demandas de estos Movimientos Autonomistas Conservadores. Por un lado, el costo en términos de estabilidad en dos países particularmente convulsionados políticamente; dentro de estos movimientos hay sectores altamente confrontativos que amenazan con escaladas de violencia e incluso intentos separatistas. Por otro lado, el éxito o fracaso de estos movimientos tendrá importantes repercusiones en materia de redistribución, tema trascendental en una región caracterizada por sus altos niveles de desigualdad económica. También hacen parte de este debate temas como el papel del Estado así como conceptos de solidaridad y nacionalidad.

Finalmente, aparece la discusión en torno a la identidad, un tema que he discutido en entradas previas de este blog y sobre el que pienso volver más adelante. En los casos de Santa Cruz y Guayas las élites han moldeado su discurso de tal forma que lo que originalmente constituye intereses de clase aparezca ante el público como intereses territoriales. Una de las preguntas que surge al respecto es en qué medida los sectores menos favorecidos se ven beneficiados –económicamente o de otra forma- tras una movilización de carácter territorial. En el caso de República Dominicana que discutía hace unas semanas, la identidad en términos de nacionalidad o etnia ha sido un obstáculo para la formación de partidos de izquierda que demanden transformaciones importantes del sistema económico. Por su parte en Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela, esta identidad ha permitido la formación y ascenso de partidos políticos que materialicen algunas de las demandas de sus integrantes –en diferente medida en cada caso, desde luego.

Si bien en cada momento y lugar las prioridades de la población son diferentes y, por consiguiente, esta responde a identidades diferentes, es importante determinar el formato en el que se enmarcan los proyectos políticos para entender quiénes serán los beneficiados de un determinado curso de acción. Temas como la inmigración, protestas sociales, guerras civiles y contra países vecinos, entre otros, dependen crucialmente de estos marcos conceptuales y condicionan la participación en ellos por parte del grueso de la población. Los sectores de derecha en Santa Cruz y Guayas han hecho un trabajo importante en movilizar a la población en torno a intereses regionales; queda por ver, como decía antes, en qué medida esto podría traducirse en beneficios para la población que se ha movilizado y las repercusiones que esto tiene para nuestro entendimiento de conceptos como la nacionalidad.

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Referencias:

Eaton, Ken (2011) Conservative Autonomy Movements: Territorial Dimensions of Ideological Conflict in Bolivia and Ecuador. Comparative Politics, Vol. 4 No. 3, April.

Legalización de la Marihuana en California: ¿Cuál es el paso a seguir?

El tema de las drogas despierta un nuevo interés en estos días a raíz del referendo sobre  la legalización de la marihuana en California a llevarse acabo el próximo mes de noviembre. Desde el punto de vista práctico la propuesta ha sido defendida en aras de la liberalización  de recursos que actualmente se utilizan en la lucha anti-drogas, la reducción del número de presos en las cárceles Californianas relacionados con posesión y tráfico del estupefaciente, y el desmonte del negocio de los carteles haciéndolo legal. Sin embargo, el muy probable voto favorable que obtendrá esta propuesta rememora los repetidos problemas de coherencia que se han dado en este campo, lo cual obliga a un replanteamiento del papel de los países productores.

Desde hace años se ha argumentado ampliamente a favor de la legalización de las drogas en lugar de continuar las sangrientas guerras que se han dado a raíz de ellas. Países como Perú, Colombia y México han pagado con creces el precio de una guerra en la que el objetivo primordial siempre ha sido atacar la oferta. Mientras en los sesentas y setentas la marihuana se expandía en los campus de universidades estadounidenses, las mafias del negocio hacían de las suyas en Colombia. En los ochentas, cuando la cocaína alcanza un importante estatus en clubes nocturnos y fiestas privadas, Colombia se desangra en su lucha contra el cartel de Medellín al tiempo que la sociedad adopta el sistema de valores impuesto por los mafiosos. Perú entra a jugar un papel importante en este negocio, y los dineros del narcotráfico alimentan a la guerrilla Maoista Sendero Luminoso en lo que sería la época más violenta del país en su vida independiente. La tendencia continua y el dinero del narcotráfico financia guerrillas y paramilitares en Colombia, mientras  que los gobiernos de la región adoptan diferentes técnicas de erradicación incluyendo la siempre cuestionable fumigación con glifosato. En los años recientes, con el cambio en el sistema organizacional de las mafias, México y Centroamérica adquieren un poco deseado papel  protagónico y a diario vemos noticias cada vez más horrendas acerca del alto costo en vidas humanas que representa la guerra contra las drogas; las imágenes de la Colombia de los ochentas parecieran estar hoy re-creándose y ampliándose en territorio Mexicano.

-Guerra contra las drogas en México-

Durante todo este tiempo se ha hablado del principio de corresponsabilidad en la lucha contra las drogas; la convención de Viena en 1988, por ejemplo, establece la necesidad de cooperación internacional, lo que pareciera haberse traducido en el envío de recursos monetarios y técnicos a los países productores a fin de atacar el problema por el lado de la oferta. En repetidas ocasiones se ha alegado la falta de compromiso por parte de los países consumidores en desarrollar campañas que desincentiven su uso y signifiquen una importante reducción de la demanda.

-Evo Morales en la ONU en 2009-

En ese sentido, la posible legalización de la marihuana en California tiene un aspecto positivo adicional, y es el envío claro de la señal de "rendimiento" por parte de las autoridades norteamericanas en la lucha contra las drogas; lo positivo -si las relaciones internacionales obedecieran a un mínimo de lógica- es que con esta eventual decisión queda sin piso cualquier intento de continuar guerras contra las drogas al sur del Río Bravo. ¿Qué sentido tiene, por ejemplo, condenar los ritos que involucran la hoja de coca en Bolivia, y que ha defendido ferreamente el Presidente Evo Morales, cuando la marihuana es legal para usos recreativos en California? ¿Qué sentido tiene fumigar hoja de coca en las selvas colombianas cuando empresas norteamericanas son libres de producir y comercializar diferentes variedades y marcas de marihuana? ¿Qué sentido tiene condenar moralmente el uso de las drogas en nuestros países -como se ha hecho todos estos años- cuando algunas de estas son de uso libre en el país más poderoso del mundo?

Aparte de los beneficios mencionados arriba, la posible decisión tiene un trasfondo filosófico importante al hacer al individuo libre y responsable de sus propias decisiones, en lugar de tener un Estado vigilante que "lo proteja de si mismo". Otro aspecto positivo es que la legalización discrimina los costos del uso de las drogas haciéndolos caer principalmente sobre sus usuarios; a fín de cuentas ¿por qué debe pagar el conjunto de la sociedad por los hábitos y preferencias de unos cuantos -así sean millones-, como ha ocurrido hasta la fecha? Lo que sí es lamentable es que en nuestras sociedades latinoamericanas -principales protagonistas de esta dura guerra- no seamos capaces de dar un debate abierto y sin complejos acerca del uso y legalidad de las drogas. Es triste que por la falta de valor que nos ha caracterizado para discutir estos temas y tomar decisiones firmes frente a ellos, hayamos permitido el baño de sangre que marca nuestra historia reciente, la estigmatización de nuestras sociedades por ser productoras de las drogas tan apetecidas en el mundo desarrollado, y el descalabro social que ha traído esta lucha sin sentido.

Queda ahora abierta la pregunta acerca de los pasos a dar con miras a la posible decisión que se tome en California. Los presidentes Felipe Calderón de México, Alan García de Perú y Juan Manuel Santos de Colombia, han mencionado la necesidad de adoptar una posición común frente a estos temas, reconociendo la incoherencia que significaría continuar una guerra contra las drogas en este nuevo contexto. No obstante, más allá de las posiciones oficiales de estos gobiernos, es necesario que la sociedad civil se pronuncie al respecto y sea capaz de tomar una postura que rechace el conservatismo, mediocridad y dependencia con que estos temas se han manejado hasta hoy.

Como mencioné antes, los posibles cambios en la política anti-drogas que el referendo en California significa, aparecerían sólo si las relaciones internacionales entre productores y consumidores de drogas tuvieran un mínimo de lógica. Sin embargo, de acuerdo a lo que hemos visto hasta ahora, la única lógica existente consiste en que los países consumidores se interesen en reducir el consumo por medio de una escalada en  los niveles de violencia en los países productores. Así, que no nos extrañe ver dentro de poco a nuevos emporios de la marihuana, así como el uso de la droga más que aceptado en la vida  diaria en California y otros estados, mientras que "al Sur de Estados Unidos" nos seguimos matando para controlar la producción de las drogas que aún no se han legalizado. Con tal de que allá no escalen los problemas de salud pública, aquí continuaremos nuestra escalada de violencia; claro, a menos que estas otras drogas también se legalicen.

Legalization of Marijuana in California: What's the Next Step?

The drugs issue has had a renewed interest during these days given the referendum on the legalization of marijuana in California which will be held next November. In practical terms the proposal has been defended in the name of the liberalization of the resources currently used in the war on drugs, the reduction in the number of inmates in California's prisons related to drug possession and traffic, and the clearing of the cartels' business by making it legal. However, the favorable vote this proposal is likely to get recalls the repeated problems of coherence that have existed in the field, forcing to rethink of the role of the producer countries.

For years there has been tons of arguments in favor of legalizing drugs instead of continuing the bloody wars that have occurred as a consequence of them. Countries like Peru, Colombia and Mexico have more than paid the price of a war in which the primary objective has always been to target the supply. While in the sixties and seventies marijuana expanded in the campuses of U.S. universities, business mafias made mischief in Colombia. In the eighties, when cocaine reaches an important status in nightclubs and private parties, Colombia bleeds to death in its struggle against the Medellin cartel, while society takes the value system imposed by the Mafia. Peru comes to play an important role in this business and drug money feeds the Maoist Shining Path guerrillas in what would be the country's most violent era in its independent live. The trend continues and the drug money finances guerrillas and paramilitaries in Colombia, while the governments of the region adopt different eradication techniques including the always questionable  spraying with glyphosate. In recent years, with the change in the mafias' organizational system, Mexico and Central America acquired an undesirable  leading role and now we see horrendous news everyday about the high cost in human lives posed by the war on drugs; images of the eighties in Colombia seem to be re-created and expanded today in Mexican territory.

-"War against drugs" in Mexico-

All this time there have been talks of the principle of corresponsibility in the fight against drugs; the Vienna Convention in 1988, for example, establishes the need for international cooperation, which seems to have resulted in the sending of money and technical resources to producing countries to tackle the problem by the supply side. On several occasions there have been complains about the lack of commitment by consumer countries to develop campaigns to discourage the use of drugs and that mean significant reductions in the demand.

-Evo Morales at the UN in 2009-

In that sense, the possible legalization of marijuana in California has an additional positive aspect: sending a clear signal of  "giving up" by the U.S. authorities in the fight against drugs. The positive side -if international relations obey at least some minimum logic- is that this decision leaves without floor any attempt to continue drug wars south of the Rio Grande. What is the point, for example, of condemning the rites involving coca leaf in Bolivia, that have been staunchly defended the President Evo Morales, when marijuana is legal for recreational uses in California? What sense does fumigation of coca leaves in the Colombian jungles have when American companies are free to produce and market different varieties and brands of marijuana? What sense does it have to morally condemn the use of drugs in our countries, as has been done all these years, when some of these drugs are free to use the most powerful country in the world?

Apart from the benefits mentioned above, the decision would have an important philosophical character by making the individual free and responsible for her own decisions, instead of having a watchman state "protecting her from herself." Another positive aspect is that legalization discriminates the costs of drug use by making them fall mainly on its users, after all why should the whole society pay for the habits and preferences of a few -even if they are millions- as has happened so far? What is regrettable is that in Latin American societies -the main protagonists in this hard and nonsense war- we have been unable to provide an open and uninhibited debate about the use and legality of drugs. It is sad that due to the lack of value that has characterized us to discuss these issues and make sound decisions before them, we have allowed the bloodshed that marks our recent history, the stigma of our societies for producing drugs that are highly desired in the developed world, and the social disaster that has brought this endless fight.

The question that now remains open is about the next steps towards the eventual decision to be taken in California. The Presidents Felipe Calderón of Mexico, Alan García of Peru and Juan Manuel Santos of Colombia, have mentioned the need to adopt a common position on these issues, recognizing the incoherence that would be to continue a war against drugs in this new context. However, beyond the official positions of these governments, it is necessary that civil society takes a stand that rejects the conservatism, mediocrity and dependence with which these issues have been addressed so far.

As I mentioned earlier, the possible changes in anti-drug policy that the referendum in California means, will appear only if the international relations between producer and consumer countries have a minimum of logic. However, according to what we have seen so far, the only existing logic is that the consuming countries are interested in reducing consumption by helping escalate the levels of violence in the producer countries. So it would be no surprise to see new emporiums of marijuana and its use more than accepted in everyday life in California and other states, while "at the south of the United States" we keep killing ourselves to control the production of drugs that have not yet been legalized. As long as over there public health problems do not escalate, here we will continue our escalation of violence, of course, unless these other drugs are legalized too.