Durante poco más de treinta años los países Latinoamericanos se han embarcado en procesos de descentralización administrativa, fiscal y política. Cada uno de estos tipos de descentralización responde a razones diferentes –desde quitarle poder a una burocracia nacional, hasta fortalecer un proceso de democratización-, es respuesta a coyunturas diferentes, y, algo que resultará importante, diferentes países han seguido el proceso de descentralización de cada una de estas áreas, en un orden diferente. Tal vez como consecuencia de lo anterior, los resultados al hacer comparaciones entre países, así como al comparar el desempeño de diferentes políticas al interior del mismo país, también varían sustancialmente.
En esta y las próximas entradas de este blog comentaré algunos estudios recientes sobre el tema de descentralización administrativa, fiscal y política, sus motivaciones, y su impacto en diferentes indicadores económicos, sociales y políticos a lo largo de la región. El objetivo general es conocer el papel que estos procesos de descentralización han jugado en mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, así como sus repercusiones políticas y administrativas. Hacia el final de esta serie, comentaré un estudio más extenso que explica el papel del proceso mismo por el cual se llevaron a cabo estas reformas y sus implicaciones en términos del equilibrio de poder político entre entidades sub-nacionales y los gobiernos nacionales.
Empiezo con un artículo de Rodrigo Rodríguez-Silveira, publicado recientemente en el Latin American Research Review. En este escrito el autor evalúa diferentes tipos de estructura del gasto social a partir de dos dimensiones: una que captura si el gasto y financiamiento de los programas es de carácter centralizado o descentralizado, y otra que muestra si éste es focalizado o universal. El estudio se centra en el caso brasilero y su unidad de análisis son los municipios.
El autor compara cuatro programas de política social que varían sustancialmente en las dos dimensiones centrales. El primero de ellos es el famoso programa de transferencias condicionales de dinero, Bolsa Familia, cuya cobertura llegó a 12 millones de familias en 2010; este programa es de carácter federal -la participación de los gobiernos locales es auxiliar-, y se encuentra focalizado en familias de bajos ingresos. El segundo programa analizado es la asistencia social local, que, como su nombre lo indica, es gestionada por funcionarios locales –a nivel municipal-, y también está dirigido a los sectores más pobres. El tercer programa es la seguridad social, que es de carácter universal y centralizado. El último programa incluido es la educación básica y secundaria, que es de carácter universal pero cuya administración es responsabilidad de los Estados y municipios.
Para evaluar el papel de la descentralización, Rodríguez-Silveira propone estudiar la relación entre las necesidades de los municipios en cada uno de los programas, y el gasto per-cápita en los mismos. Como indicadores de necesidad se utiliza la proporción de niños y adolescentes en edad escolar sin acceso a educación básica, la proporción de la población del municipio con 64 años o más, y el porcentaje de familias pobres.
El autor utiliza dos técnicas: inicialmente computa auto-correlaciones espaciales que computan la asociación de dos o más variables en un espacio geo-referenciado. Seguido a esto presenta modelos de regresión simple en los que el gasto per-cápita en cada uno de los programas se utiliza como variable dependiente, mientras que las necesidades se utilizan como variable independiente; se utilizan como controles algunas variables socio-demográficas así como algunos indicadores de las finanzas de los municipios.
En ambos casos se encuentra que en los programas de carácter federal –Bolsa Familia y la Seguridad Social- las necesidades están asociadas positivamente con el gasto, es decir, se gasta más por habitante en aquellos municipios que más lo necesitan. Por su parte, en el caso de los programas de carácter municipal o estatal, tal asociación es negativa: el gasto se destina en mayor medida a municipios y regiones que menos lo necesitan.
Lo anterior lleva al autor a concluir que la centralización parece ofrecer mejores resultados en términos de atención a necesidades por servicios públicos que la descentralización; asimismo, concluye que es preferible el gasto focalizado que aquel de carácter universal.
Adicionalmente, las auto-correlaciones espaciales encontradas son evidencia de procesos históricos de carácter regional que afectan el tamaño del gasto; esto indica que más allá del tipo de estructura del gasto –centralizada o no, universal o focalizada- es necesaria una clara intervención para romper trayectorias históricas que ubican a algunas regiones en equilibrios de largo plazo caracterizados por bajos niveles de gasto.
A pesar de estos resultados, Rodríguez-Silveira destaca la necesidad de la descentralización en temas como la educación o la sanidad. Sin embargo, antes de llegar a este tipo de conclusiones, vale la pena estudiar el efecto de la descentralización en otros indicadores económicos, políticos y sociales. En este sentido, un ejemplo interesante es la implementación de políticas centralizantes de carácter social como las llevadas a cabo en Brasil durante los últimos años para luchar contra el flagelo del SIDA; ése será el tema de la próxima entrada.
Referencias
Rodrigues-Silveira, Rodrigo. 2011. "Descentralización y Focalización del Gasto Social en los Municipios Brasileños." Latin American Research Review 46(3): 69-92.
