Descentralización y Sistema Político: Brasil, Bolivia y Perú

En las últimas dos entradas de este blog comenté un par de investigaciones orientadas a entender la relación entre descentralización y políticas públicas. En ambos casos se presentan argumentos a favor de una acción centralizada a la hora de atender las necesidades de los sectores más vulnerables de la población, al igual que en situaciones de emergencia de carácter nacional.

Lejos de dar por cerrado este debate, vale la pena poner atención a otra dimensión importante en un contexto de descentralización: el sistema político. Por un lado, en procesos de transición a la democracia la descentralización se asocia a esquemas autoritarios sub-nacionales donde las élites locales buscan mantener su poder regional por medio de estrategias como la parroquialización del poder, la nacionalización de su influencia, o la monopolización de los lazos entre los diferentes niveles de gobierno (Gibson 2011). Por otro lado, normalmente se asume que la descentralización afecta negativamente la estructura de los sistemas de partidos ya que fragmenta el marco institucional de la competencia política. Es decir, en la medida en que la descentralización hace más dispersos los recursos, intereses y responsabilidades de las entidades sub-nacionales, crea incentivos para el surgimiento de partidos políticos de carácter sub-nacional. Esto, desde luego, va en detrimento de un sistema de partidos bien estructurado.

Dos investigaciones publicadas recientemente estudian algunas variables relacionadas con el sistema político en contextos de descentralización. En un artículo en el Latin American Research Review, André Borges estudia el efecto de las políticas redistributivas lideradas por el Partido de los Trabajadores (PT) sobre el poder de las élites políticas locales brasileras, que hasta entonces se habían visto fortalecidas por el proceso de descentralización. Por su parte, un artículo de Alberto Vergara en el Journal of Politics in Latin America estudia el posible efecto de la descentralización en el desempeño de los partidos políticos en Bolivia y Perú.

Borges encuentra una mayor dominación electoral de las élites territoriales en las regiones menos desarrolladas de Brasil, donde un sector más amplio de la población está empleado en el sector informal y en actividades primarias de menor productividad. Es decir, aquellas regiones donde los votantes son más dependientes del gobierno, son más propensas a escenarios de baja competencia política y al funcionamiento de las maquinarias electorales.

Sin embargo, el autor también muestra que precisamente aquellas regiones que hasta hace poco eran bastiones del clientelismo, han visto durante los últimos años una mayor competencia electoral, al tiempo que sus estructuras políticas han sido debilitadas. De acuerdo con su explicación, este debilitamiento de las élites locales se debe en buena medida al ascenso del PT y la profundización de sus políticas orientadas a los sectores menos favorecidos –en particular, el programa Bolsa Familia. La descentralización prácticamente le había otorgado un monopolio político a algunas fuerzas de centro-derecha; sin embargo, la dinámica nacional tras la llegada al poder de un partido de izquierda, mueve a la oposición a sectores previamente beneficiados por la descentralización. Esto a su vez permite que el PT utilice su nueva posición privilegiada a nivel nacional para penetrar también las regiones periféricas.

Es decir, "la experiencia de Brasil refuerza la visión de que la democratización nacional no es nunca un problema netamente local" (Borges, 2011: 40); superar los estados de autoritarismo sub-nacional, en algunos casos consolidados por procesos de descentralización, requiere la articulación de los diferentes niveles de gobierno.

Pasando al artículo que trata el tema de la descentralización y partidos políticos, Alberto Vergara cuestiona las explicaciones convencionales acerca del efecto de la descentralización sobre la coherencia del sistema de partidos. Utiliza los casos de Bolivia y Perú -que durante la última década tuvieron procesos similares de descentralización política-, para mostrar que más que las reformas institucionales de los últimos años, la coherencia del sistema de partidos se ha visto principalmente afectada por variables de carácter social: la intensidad del debate político y la existencia de una densa red de organizaciones sociales.

Así, muestra un contraste interesante entre los casos de Bolivia y Perú; en el primero, el MAS (Movimiento al Socialismo) y otros partidos menores, han logrado articular los niveles nacional y sub-nacionales de gobierno, contribuyendo a fortalecer el sistema de partidos. En Perú, por el contrario, se ha visto un progresivo debilitamiento de los partidos de carácter nacional, representado en votaciones cada vez más pobres en las elecciones regionales, y un crecimiento explosivo en el número de partidos.

Como explicación de este resultado, el autor destaca que en Bolivia los últimos años han estado marcados por un intenso debate político en torno a temas como el modelo económico, la resistencia al neoliberalismo, y los debates entre centralización y descentralización, así como entre democracia y autoritarismo; todos ellos importantes tanto a nivel nacional como sub-nacional. Perú, por el contrario, ha estado caracterizado por la ausencia de un debate ideológico que logre vincular los diferentes niveles de gobierno; si bien las posturas de Ollanta Humala en la campaña presidencial de 2006 lograron polarizar al electorado, estas no tuvieron mayores repercusiones a nivel sub-nacional; en 2011 sus posiciones fueron mucho más moderadas.

Ahora, en cuanto a la densidad de las redes sociales y políticas, Bolivia ofrece un escenario bastante dinámico, tradicionalmente caracterizado por altos niveles de organización social y movilización, donde Estado y sociedad civil han permanecido históricamente fusionados. El caso del Perú ofrece un marcado contraste: el gobierno militar de Juan Francisco Velasco Alvarado, la lucha contra Sendero Luminoso, las reformas neoliberales, y las políticas del gobierno autoritario de Alberto Fujimori han significado importantes golpes contra la sociedad civil; esto ha minado su capacidad organizativa y, por ende, el surgimiento de movimientos sociales autónomos.

Así, el autor muestra que las trayectorias históricas de movilización social, al igual que los debates ideológicos contemporáneos, son fundamentales a la hora de entender la política partidista en un escenario de descentralización; es decir, estas variables son catalizadoras del efecto de la descentralización sobre el sistema de partidos políticos.

Surgen algunas conclusiones importantes de estos dos trabajos. Primero, la importancia del contexto nacional a la hora de entender las dinámicas regionales. Tanto en el caso de las élites locales en Brasil, como en los partidos políticos en Perú y Bolivia, el grado de articulación entre los diferentes niveles de gobierno es un factor determinante en los resultados observados: mientras en Brasil y Bolivia, se observa una clara articulación, en Perú esta es mucho más débil; en los dos primeros casos hay convergencia entre los proyectos nacionales y sub-nacionales, mientras que en el último esta es cada vez menor.

Por otro lado, estas investigaciones señalan algunos de los riesgos de la descentralización política. En Perú, la dinámica histórica de la sociedad civil y del debate político han propiciado que la descentralización conduzca a un detrimento del sistema de partidos; en Brasil, hasta hace poco, la descentralización le dio beneficios monopólicos a las élites locales; la llegada de un partido de izquierda permitió iniciar la desarticulación de esas élites. Sin embargo, como muestra la experiencia colombiana durante el gobierno de Álvaro Uribe, un gobierno de derecha en un escenario de descentralización puede fortalecer aún más a las élites locales, contribuyendo al proceso de autoritarismo sub-nacional, que en este caso funcionaba en la ilegalidad.

Finalmente, y siguiendo la línea de otros estudios que han sido comentados en este blog, los casos de Bolivia y Perú en el estudio de Vergara, resaltan la importancia de los fenómenos históricos de largo plazo a la hora de entender la realidad política, social y económica contemporánea. Tal como menciona el autor, "un resultado generado por reformas institucionales no es producto de la reforma en sí misma, sino de la interacción de la reforma con el escenario social e histórico donde esta se realizó". Pensar en reformas o implementación de políticas en el vacío, no es más que un ejercicio mental sin relevancia práctica.

Referencias

Borges, André. 2011. "The Political Consequences of Center-Led Redistribution in Brazilian Federalism: The Fall of Subnational Party Machines." Latin American Research Review 46(3): 21-45.

Gibson, Edward L. 2011. "Boundary Control: Subnational Authoritarianism in Democratic Countries." World Politics 58(01): 101-132.

Vergara, Alberto. 2011. "United by Discord, Divided by Consensus: National and Sub-national Articulation in Bolivia and Peru, 2000–2010." Journal of Politics in Latin America 3(3): 65-93.