Some Thoughts on Referendums and Human Rights in Uruguay

One of the most complex problems for democratic societies is that of learning how to live with their past. This is particularly difficult when that past is full of atrocities including torture, disappearances, cases of sexual abuse, assassinations or any other systematic violations of human rights. During the military dictatorships of the seventies and eighties, the southern cone countries were victims of these facts and are still struggling to settle their accounts with that tortuous past. The latest weeks these weeks, we have seen Uruguay taking up the debate on the Expiry Law that blocks the investigation of members of the police and armed forces for the crimes committed from 1973 to 1985.

During these years, the Uruguayan armed forces -as a part of Operation Condor, led by Chile- took control of the various aspects of the life of the country, which sought to contain the spread of communism in the region. According to these standards, the case of Uruguay is not as dramatic as that of its neighbors, as the most common crimes by the state were "only" torture and unjust imprisonment, instead of massacres and disappearances as in the case of Argentina or Chile, for instance. However, according to some studies, the balance left by the dictatorship was the highest rate of political prisoners in the world, most of whom were tortured, as well as a large number of dead and desaparecidos.

Unlike the case of Argentina, where the military ceded power in a weak position after the defeat in the Falklands war, in Uruguay the power shift to civilian hands was primarily a negotiated agreement between equal partners. As a result, the military was able to impose drastic conditions, including the promulgation of the Expiry Law. This not only sought to equate the Amnesty Law that protected political prisoners, but that also meant a closure with the past, that is, an act of oblivion for the crimes of the dictatorship. Julio Maria Sanguinetti, president from 1985 to 1990 and from 1995 to 2000, believes the Expiry Law was necessary to ensure the consolidation of democracy in Uruguay, a view shared by large sectors of the population.

However, several civil society initiatives supported by international organizations of human rights, promoted a referendum in 1989 on the ratification of the controversial law. At that time the anti-impunity campaign lost the referendum by a vote of 56% to 44%, so it was considered that the crimes committed by state agents during the dictatorship would remain unpunished. Despite this defeat, the organizations of families of the victims of these crimes continued their mobilization. With the coming to power of leftist governments, they manage to call another referendum in 2009 that also failed to achieve the vote required to repeal the law.

The debate that we see these days in Uruguay is about the possibility of repealing the Expiry Act , this time not through a plebiscite, but by Congress. The position taken on this issue will be a major reference point for other countries in similar transitions like the one of Uruguay. However, there are several problems. On the one hand there is the decision of the primary constituent that in two occasions has rejected the repeal of the law; that could be taken as a clear decision of the people to close their accounts with the past. For some legislators, a decision different to this means ignoring the people's opinion and thereby overriding any democratic principle. The opposite argument is the recognition of the crimes committed by state agents during the years of dictatorship and a lawsuit against it by the Inter-American Commission on Human Rights (IACHR), which begins hearing on November 15.

It has been emphasized that the search for Truth, Justice and Reparation is a transcendental condition when talking about processes of transition and consolidation of democracy as in processes of transition from a war situation to one of peace. Not only this, the IACHR considers that "...amnesty provisions are unacceptable, as well as provisions on prescription and the establishment of exemptions from liability that prevent the investigation and punishment of those responsible for serious violations of human rights such as torture, extrajudicial, summary or arbitrary execution and forced disappearance, all of them prohibited because they violate non-derogable rights recognized by the International Law of Human Rights "(1).

Given this, an eventual vote in Congress against the Expiry Law does not mean turning over democracy, as it has been made to believe in several media: all the contrary. Not only a true democracy is one that respects minorities -in this case the victims of State crimes and their families- but peace can only be guaranteed when the causes of violence have been clarified, when the truth of what happened has been established,  and when the necessary measures to compensate the victims have been adopted (2). Keeping the Expiry Law prevents that these three components are actually met, and makes it impossible for the victims and their families to make a real closing of accounts with the past. Thus, out of respect for true democracy, as a mechanism to guarantee peace, and as an example to other regimes with similar histories, the rejection of the Expiry Law is a necessary step in Uruguay. No matter if the majority think otherwise.

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Thanks to Mauricio Pérez and Bernardo Vela for their discussions with me on these topics, and for helping me clarify some legal concepts on the topics dealt with in this article. Any mistake or omission is my total responsibility.

(1) Cited in Vela, B. and Duarte, J. (2007) ¿Política de Estado de Paz o Política de Gubernamental de desmovilización? El conflicto armado colombiano y la precaria situación de las víctimas. En: Cátedra Unesco. Derechos Humanos y Violencia: Gobierno y Gobernanza. El desplazamiento forzado interno en Colombia un desafío a los derechos humanos.

(2) Ibid.

Reflexiones Sobre Referendos y Derechos Humanos en Uruguay

Uno de los problemas más complejos de las sociedades democráticas es aprender a vivir con su pasado. Esto es particularmente difícil cuando ese pasado se encuentra lleno de hechos atroces como torturas, desapariciones forzadas, casos de abuso sexual, asesinatos selectivos o cualquier otro tipo de violaciones sistemáticas a los derechos humanos. Los países del cono sur, durante las dictaduras militares de los años setenta y ochenta, fueron víctimas de estos hechos y aún hoy luchan por arreglar sus cuentas con ese pasado tortuoso. Durante estas semanas, Uruguay retoma el debate acerca de la Ley de Caducidad por medio de la cual se bloquea la investigación a miembros de la policía y las fuerzas armadas por los delitos cometidos de 1973 a 1985.

Durante estos años, las fuerzas armadas uruguayas -como parte del Plan Cóndor, liderado por Chile- tomaron control de los diferentes aspectos de la vida del país, con lo cual se buscaba contener el avance del comunismo en varios países de la región. De acuerdo con estos estándares, el caso de Uruguay no es tan dramático como el de sus vecinos, ya que los crímenes más comunes por parte del Estado fueron "sólo" torturas y encarcelamientos injustificados, y no masacres y desapariciones como en los casos de Argentina o Chile, por ejemplo. No obstante, de acuerdo con algunos estudios, el saldo que dejó la dictadura fue la mayor tasa de prisioneros políticos del mundo, la mayoría de los cuales fueron torturados, al igual que un importante número de muertos y desaparecidos.

A diferencia del caso Argentino, donde los militares cedieron el poder en una posición de debilidad tras la derrota en la guerra de las Malvinas, en Uruguay el paso del poder a manos civiles fue principalmente un acuerdo negociado entre partes iguales. Como consecuencia de esto, los militares estuvieron en capacidad de imponer condiciones drásticas para su renuncia al poder, en particular, la promulgación de la Ley de Caducidad. Esta no sólo buscaba equiparar la Ley de Amnistía que cobijaba a los presos políticos, sino que significaba un cierre de cuentas con el pasado; es decir, una ley de olvido por los crímenes de la dictadura. Julio María Sanguinetti, quien preside el país de 1985 a 1990 y de 1995 a 2000, considera que la Ley de Caducidad era necesaria para garantizar la consolidación de la democracia uruguaya, opinión que es compartida por amplios sectores de la población.

No obstante, varias iniciativas de la sociedad civil, respaldadas por organizaciones internacionales en defensa de los derechos humanos, promueven un referendo en 1989 acerca de la ratificación de la controvertida ley. En ese momento la campaña anti-impunidad pierde el referendo por una votación de 56% a 44%, por lo cual se considera que los crímenes cometidos por agentes del Estado durante la dictadura quedarían impunes. A pesar de esta derrota, las organizaciones de familiares de las víctimas de estos crímenes continúan su movilización. Con la llegada al poder de gobiernos de izquierda, logran convocar otro referendo en 2009 que también fracasaría en alcanzar la votación necesaria para la derogación de la ley.

El debate que vemos durante estos días en Uruguay es acerca de la posibilidad de derogar la Ley de Caducidad ya no por medio de un plebiscito, sino por decisión del Congreso. La posición que se tome frente a este tema significará un importante punto de referencia para otros países en procesos de transición similares al uruguayo. Sin embargo, aparecen varios problemas. Por un lado se encuentra la decisión del constituyente primario que en dos ocasiones ha rechazado la derogación de la ley; esto podría tomarse como una clara decisión del pueblo de cerrar sus cuentas con el pasado. Para algunos congresistas, tomar una decisión contraria a esta es ignorar la opinión del pueblo y, de esa manera, pasar por encima cualquier principio democrático. El argumento opuesto radica en el reconocimiento de los crímenes cometidos por agentes del Estado durante los años de la dictadura y una demanda contra el mismo por parte de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), de la cual se inicia audiencia el próximo 15 de noviembre.

Se ha enfatizado que la búsqueda de la Verdad, Justicia y Reparación es una condición trascendental al hablar de procesos de transición y consolidación de la democracia, al igual que en procesos de transición de una situación de guerra a una de paz. No sólo esto; la CIDH considera que "...son inadmisibles las disposiciones de amnistía, las disposiciones de prescripción y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la investigación y sanción de los responsables de las violaciones graves de los derechos humanos tales como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas ellas prohibidas por contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos" (1).

Teniendo en cuenta esto, una eventual votación del Congreso en contra de la Ley de Caducidad no significa pasar por encima de la democracia, como se ha hecho creer en varios medios: todo lo contrario. No sólo una verdadera democracia es aquella que respeta a las minorías -en este caso las víctimas de los crímenes de Estado y sus familiares- sino que la paz sólo se garantiza cuando se esclarecen las causas de la violencia, se establece la verdad de lo sucedido y se adoptan las medidas necesarias para reparar a las víctimas (2). Mantener la Ley de Caducidad impide que estos tres componentes realmente se cumplan, e imposibilita a las víctimas y sus familiares hacer un verdadero cierre de cuentas con ese difícil pasado. Así, por respeto a una verdadera democracia, como mecanismo de garantías para la paz y como ejemplo frente a otros regímenes con historiales similares, el rechazo a la Ley de Caducidad es un paso necesario en Uruguay. No importa si las mayorías piensan lo contrario.

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Agradezco la discusión de estos temas con Mauricio Pérez y Bernardo Vela, quienes me esclarecieron algunos conceptos legales sobre los temas aquí tratados. Cualquier error u omisión es mi total responsabilidad.

(1) Citado en Vela, B. y Duarte, J. (2007) ¿Política de Estado de Paz o Política de Gubernamental de desmovilización? El conflicto armado colombiano y la precaria situación de las víctimas. En: Cátedra Unesco. Derechos Humanos y Violencia: Gobierno y Gobernanza. El desplazamiento forzado interno en Colombia un desafío a los derechos humanos.

(2) Ibid.