Descentralización y Sistema Político: Brasil, Bolivia y Perú

En las últimas dos entradas de este blog comenté un par de investigaciones orientadas a entender la relación entre descentralización y políticas públicas. En ambos casos se presentan argumentos a favor de una acción centralizada a la hora de atender las necesidades de los sectores más vulnerables de la población, al igual que en situaciones de emergencia de carácter nacional.

Lejos de dar por cerrado este debate, vale la pena poner atención a otra dimensión importante en un contexto de descentralización: el sistema político. Por un lado, en procesos de transición a la democracia la descentralización se asocia a esquemas autoritarios sub-nacionales donde las élites locales buscan mantener su poder regional por medio de estrategias como la parroquialización del poder, la nacionalización de su influencia, o la monopolización de los lazos entre los diferentes niveles de gobierno (Gibson 2011). Por otro lado, normalmente se asume que la descentralización afecta negativamente la estructura de los sistemas de partidos ya que fragmenta el marco institucional de la competencia política. Es decir, en la medida en que la descentralización hace más dispersos los recursos, intereses y responsabilidades de las entidades sub-nacionales, crea incentivos para el surgimiento de partidos políticos de carácter sub-nacional. Esto, desde luego, va en detrimento de un sistema de partidos bien estructurado.

Dos investigaciones publicadas recientemente estudian algunas variables relacionadas con el sistema político en contextos de descentralización. En un artículo en el Latin American Research Review, André Borges estudia el efecto de las políticas redistributivas lideradas por el Partido de los Trabajadores (PT) sobre el poder de las élites políticas locales brasileras, que hasta entonces se habían visto fortalecidas por el proceso de descentralización. Por su parte, un artículo de Alberto Vergara en el Journal of Politics in Latin America estudia el posible efecto de la descentralización en el desempeño de los partidos políticos en Bolivia y Perú.

Borges encuentra una mayor dominación electoral de las élites territoriales en las regiones menos desarrolladas de Brasil, donde un sector más amplio de la población está empleado en el sector informal y en actividades primarias de menor productividad. Es decir, aquellas regiones donde los votantes son más dependientes del gobierno, son más propensas a escenarios de baja competencia política y al funcionamiento de las maquinarias electorales.

Sin embargo, el autor también muestra que precisamente aquellas regiones que hasta hace poco eran bastiones del clientelismo, han visto durante los últimos años una mayor competencia electoral, al tiempo que sus estructuras políticas han sido debilitadas. De acuerdo con su explicación, este debilitamiento de las élites locales se debe en buena medida al ascenso del PT y la profundización de sus políticas orientadas a los sectores menos favorecidos –en particular, el programa Bolsa Familia. La descentralización prácticamente le había otorgado un monopolio político a algunas fuerzas de centro-derecha; sin embargo, la dinámica nacional tras la llegada al poder de un partido de izquierda, mueve a la oposición a sectores previamente beneficiados por la descentralización. Esto a su vez permite que el PT utilice su nueva posición privilegiada a nivel nacional para penetrar también las regiones periféricas.

Es decir, "la experiencia de Brasil refuerza la visión de que la democratización nacional no es nunca un problema netamente local" (Borges, 2011: 40); superar los estados de autoritarismo sub-nacional, en algunos casos consolidados por procesos de descentralización, requiere la articulación de los diferentes niveles de gobierno.

Pasando al artículo que trata el tema de la descentralización y partidos políticos, Alberto Vergara cuestiona las explicaciones convencionales acerca del efecto de la descentralización sobre la coherencia del sistema de partidos. Utiliza los casos de Bolivia y Perú -que durante la última década tuvieron procesos similares de descentralización política-, para mostrar que más que las reformas institucionales de los últimos años, la coherencia del sistema de partidos se ha visto principalmente afectada por variables de carácter social: la intensidad del debate político y la existencia de una densa red de organizaciones sociales.

Así, muestra un contraste interesante entre los casos de Bolivia y Perú; en el primero, el MAS (Movimiento al Socialismo) y otros partidos menores, han logrado articular los niveles nacional y sub-nacionales de gobierno, contribuyendo a fortalecer el sistema de partidos. En Perú, por el contrario, se ha visto un progresivo debilitamiento de los partidos de carácter nacional, representado en votaciones cada vez más pobres en las elecciones regionales, y un crecimiento explosivo en el número de partidos.

Como explicación de este resultado, el autor destaca que en Bolivia los últimos años han estado marcados por un intenso debate político en torno a temas como el modelo económico, la resistencia al neoliberalismo, y los debates entre centralización y descentralización, así como entre democracia y autoritarismo; todos ellos importantes tanto a nivel nacional como sub-nacional. Perú, por el contrario, ha estado caracterizado por la ausencia de un debate ideológico que logre vincular los diferentes niveles de gobierno; si bien las posturas de Ollanta Humala en la campaña presidencial de 2006 lograron polarizar al electorado, estas no tuvieron mayores repercusiones a nivel sub-nacional; en 2011 sus posiciones fueron mucho más moderadas.

Ahora, en cuanto a la densidad de las redes sociales y políticas, Bolivia ofrece un escenario bastante dinámico, tradicionalmente caracterizado por altos niveles de organización social y movilización, donde Estado y sociedad civil han permanecido históricamente fusionados. El caso del Perú ofrece un marcado contraste: el gobierno militar de Juan Francisco Velasco Alvarado, la lucha contra Sendero Luminoso, las reformas neoliberales, y las políticas del gobierno autoritario de Alberto Fujimori han significado importantes golpes contra la sociedad civil; esto ha minado su capacidad organizativa y, por ende, el surgimiento de movimientos sociales autónomos.

Así, el autor muestra que las trayectorias históricas de movilización social, al igual que los debates ideológicos contemporáneos, son fundamentales a la hora de entender la política partidista en un escenario de descentralización; es decir, estas variables son catalizadoras del efecto de la descentralización sobre el sistema de partidos políticos.

Surgen algunas conclusiones importantes de estos dos trabajos. Primero, la importancia del contexto nacional a la hora de entender las dinámicas regionales. Tanto en el caso de las élites locales en Brasil, como en los partidos políticos en Perú y Bolivia, el grado de articulación entre los diferentes niveles de gobierno es un factor determinante en los resultados observados: mientras en Brasil y Bolivia, se observa una clara articulación, en Perú esta es mucho más débil; en los dos primeros casos hay convergencia entre los proyectos nacionales y sub-nacionales, mientras que en el último esta es cada vez menor.

Por otro lado, estas investigaciones señalan algunos de los riesgos de la descentralización política. En Perú, la dinámica histórica de la sociedad civil y del debate político han propiciado que la descentralización conduzca a un detrimento del sistema de partidos; en Brasil, hasta hace poco, la descentralización le dio beneficios monopólicos a las élites locales; la llegada de un partido de izquierda permitió iniciar la desarticulación de esas élites. Sin embargo, como muestra la experiencia colombiana durante el gobierno de Álvaro Uribe, un gobierno de derecha en un escenario de descentralización puede fortalecer aún más a las élites locales, contribuyendo al proceso de autoritarismo sub-nacional, que en este caso funcionaba en la ilegalidad.

Finalmente, y siguiendo la línea de otros estudios que han sido comentados en este blog, los casos de Bolivia y Perú en el estudio de Vergara, resaltan la importancia de los fenómenos históricos de largo plazo a la hora de entender la realidad política, social y económica contemporánea. Tal como menciona el autor, "un resultado generado por reformas institucionales no es producto de la reforma en sí misma, sino de la interacción de la reforma con el escenario social e histórico donde esta se realizó". Pensar en reformas o implementación de políticas en el vacío, no es más que un ejercicio mental sin relevancia práctica.

Referencias

Borges, André. 2011. "The Political Consequences of Center-Led Redistribution in Brazilian Federalism: The Fall of Subnational Party Machines." Latin American Research Review 46(3): 21-45.

Gibson, Edward L. 2011. "Boundary Control: Subnational Authoritarianism in Democratic Countries." World Politics 58(01): 101-132.

Vergara, Alberto. 2011. "United by Discord, Divided by Consensus: National and Sub-national Articulation in Bolivia and Peru, 2000–2010." Journal of Politics in Latin America 3(3): 65-93.

Descentralización y Políticas Públicas II: la Lucha Contra el SIDA en Brasil

Durante los últimos años del gobierno militar en Brasil, el país se embarca en un proceso de descentralización como parte de una estrategia para dar algún grado de legitimidad al régimen. Inicia con la elección popular de gobernadores en 1980, para luego seguir con la descentralización fiscal, 1983, y la descentralización administrativa en el sector salud, lograda hacia mediados de la década de los noventa. Al tiempo que se adelantan reformas orientadas a darle mayor poder a las entidades sub-nacionales, el país enfrenta una difícil situación de salud pública resultante de la amenaza generada por el entonces recientemente descubierto virus del HIV/SIDA.

Brasil es objeto de quejas a nivel mundial por la forma como se atendió esta calamidad; sin embargo, recientemente el país ha sido ampliamente reconocido por su exitosa lucha contra el virus: los casos de contagio se han logrado reducir sustancialmente, mientras que el número de muertes se ha logrado estabilizar a niveles comparables a los de hace 15 años; ¿Cómo se lograron estos resultados? ¿Cómo se enfrentan los retos generados por una epidemia como el SIDA en un escenario de descentralización fiscal y administrativa, sin violar las normas constitucionales? ¿Qué tipo de condiciones locales e internacionales propician una respuesta efectiva a este tipo de problemas?

Eduardo Gómez estudia las anteriores preguntas en un reciente artículo del Journal of Politics in Latin America, y argumenta que en un escenario de descentralización política, “la respuesta exitosa del gobierno supone la centralización gradual de la burocracia y de los procesos de toma de decisiones sobre política de salud” (énfasis propio). Metodológicamente la investigación es de carácter cualitativo y consiste en un estudio de caso que intencionalmente selecciona a partir de la variable dependiente -el éxito de Brasil en controlar la epidemia del SIDA-, lo cual permite generar nuevas hipótesis que podrían ser puestas a prueba en escenarios diferentes.

A pesar de las quejas que la comunidad internacional tuvo hacia el país frente al tratamiento de la epidemia, el autor descarta que la centralización en las políticas públicas orientadas a combatirla se debiera principalmente a estas presiones externas. Por el contrario, explica que las quejas abrieron una ventana de oportunidades para que el país retomara su posición como un líder en la lucha contra las enfermedades; históricamente Brasil había logrado tal reconocimiento gracias a la lucha contra la sífilis, la malaria y la fiebre amarilla a comienzos y mediados del siglo XX.

Precisamente, la experiencia adquirida en estos casos sirvió para que algunas ONGs con experiencia en el tratamiento de epidemias fueran de gran ayuda para funcionarios nacionales a cargo del problema de salud pública que representaba el SIDA. Éstos, al verse decepcionados por el funcionamiento de políticas descentralizadas, encontraron en las ONGs y en algunos movimientos de la sociedad civil, el conocimiento y respaldo necesarios para enfrentar este tipo de problemas de forma centralizada.

Así, el tipo de actores involucrados tanto en las ONGs como en el gobierno central es un determinante fundamental para el proceso de transformación institucional que vivió el país –pasar de un enfoque descentralizado a uno centralizado. Estos, junto al deseo del gobierno de posicionar al país como un líder en la lucha contra las enfermedades, fueron los catalizadores del proceso de centralización en el manejo del SIDA y su consiguiente éxito relativo.

El caso brasilero en su lucha contra el SIDA es muestra de que aún en escenarios de descentralización fiscal, política y administrativa, es posible -y en algunos casos incluso necesario-, recurrir a un proceso gradual de centralización para poder llevar a cabo de manera exitosa algunas políticas de salud pública. Se encuentra evidencia similar en los procesos llevados a cabo en varios países de Europa occidental en la provisión de servicios de salud, vacunación, control de la mortalidad infantil y materna, y, al igual que en Brasil, en la lucha contra el SIDA.

Este resultado es un llamado de atención acerca de los límites de la descentralización y de cómo en algunos escenarios ofrecer una respuesta coordinada desde el gobierno central, más que minar el proceso de descentralización puede fortalecerlo a partir de la ayuda técnica y financiera que requieren las entidades sub-nacionales. También se destaca la importancia de la experiencia histórica en el diseño de políticas públicas, y la importancia de las ideas y el debate político a la hora de inclinar la balanza en una u otra dirección; la calidad de las ideas y su papel  en la descentralización política será el tema de la siguiente entrada.

Referencias

Gómez, E. J. (2011). Pursuing Centralization amidst Decentralization: The Politics of Brazil’s Innovative Response to HIV/AIDS. Journal of Politics in Latin America, 3(3), 95-126.

Descentralización y Políticas Públicas I

Durante poco más de treinta años los países Latinoamericanos se han embarcado en procesos de descentralización administrativa, fiscal y política. Cada uno de estos tipos de descentralización responde a razones diferentes –desde quitarle poder a una burocracia nacional, hasta fortalecer un proceso de democratización-, es respuesta a coyunturas diferentes, y, algo que resultará importante, diferentes países han seguido el proceso de descentralización de cada una de estas áreas, en un orden diferente. Tal vez como consecuencia de lo anterior, los resultados al hacer comparaciones entre países, así como al comparar el desempeño de diferentes políticas al interior del mismo país, también varían sustancialmente.

En esta y las próximas entradas de este blog comentaré algunos estudios recientes sobre el tema de descentralización administrativa, fiscal y política, sus motivaciones, y su impacto en diferentes indicadores económicos, sociales y políticos a lo largo de la región. El objetivo general es conocer el papel que estos procesos de descentralización han jugado en mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, así como sus repercusiones políticas y administrativas. Hacia el final de esta serie, comentaré un estudio más extenso que explica el papel del proceso mismo por el cual se llevaron a cabo estas reformas y sus implicaciones en términos del equilibrio de poder político entre entidades sub-nacionales y los gobiernos nacionales.

Empiezo con un artículo de Rodrigo Rodríguez-Silveira, publicado recientemente en el Latin American Research Review. En este escrito el autor evalúa diferentes tipos de estructura del gasto social a partir de dos dimensiones: una que captura si el gasto y financiamiento de los programas es de carácter centralizado o descentralizado, y otra que muestra si éste es focalizado o universal. El estudio se centra en el caso brasilero y su unidad de análisis son los municipios.

El autor compara cuatro programas de política social que varían sustancialmente en las dos dimensiones centrales. El primero de ellos es el famoso programa de transferencias condicionales de dinero, Bolsa Familia, cuya cobertura llegó a 12 millones de familias en 2010; este programa es de carácter federal -la participación de los gobiernos locales es auxiliar-, y se encuentra focalizado en familias de bajos ingresos. El segundo programa analizado es la asistencia social local, que, como su nombre lo indica, es gestionada por funcionarios locales –a nivel municipal-, y también está dirigido a los sectores más pobres. El tercer programa es la seguridad social, que es de carácter universal y centralizado. El último programa incluido es la educación básica y secundaria, que es de carácter universal pero cuya administración es responsabilidad de los Estados y municipios.

Para evaluar el papel de la descentralización, Rodríguez-Silveira propone estudiar la relación entre las necesidades de los municipios en cada uno de los programas, y el gasto per-cápita en los mismos. Como indicadores de necesidad se utiliza la proporción de niños y adolescentes en edad escolar sin acceso a educación básica, la proporción de la población del municipio con 64 años o más, y el porcentaje de familias pobres.

El autor utiliza dos técnicas: inicialmente computa auto-correlaciones espaciales que computan la asociación de dos o más variables en un espacio geo-referenciado. Seguido a esto presenta modelos de regresión simple en los que el gasto per-cápita en cada uno de los programas se utiliza como variable dependiente, mientras que las necesidades se utilizan como variable independiente; se utilizan como controles algunas variables socio-demográficas así como algunos indicadores de las finanzas de los municipios.

En ambos casos se encuentra que en los programas de carácter federal –Bolsa Familia y la Seguridad Social- las necesidades están asociadas positivamente con el gasto, es decir, se gasta más por habitante en aquellos municipios que más lo necesitan. Por su parte, en el caso de los programas de carácter municipal o estatal, tal asociación es negativa: el gasto se destina en mayor medida a municipios y regiones que menos lo necesitan.

Lo anterior lleva al autor a concluir que la centralización parece ofrecer mejores resultados en términos de atención a necesidades por servicios públicos que la descentralización; asimismo, concluye que es preferible el gasto focalizado que aquel de carácter universal.

Adicionalmente, las auto-correlaciones espaciales encontradas son evidencia de procesos históricos de carácter regional que afectan el tamaño del gasto; esto indica que más allá del tipo de estructura del gasto –centralizada o no, universal o focalizada- es necesaria una clara intervención para romper trayectorias históricas que ubican a algunas regiones en equilibrios de largo plazo caracterizados por bajos niveles de gasto.

A pesar de estos resultados, Rodríguez-Silveira destaca la necesidad de la descentralización en temas como la educación o la sanidad. Sin embargo, antes de llegar a este tipo de conclusiones, vale la pena estudiar el efecto de la descentralización en otros indicadores económicos, políticos y sociales. En este sentido, un ejemplo interesante es la implementación de políticas centralizantes de carácter social como las llevadas a cabo en Brasil durante los últimos años para luchar contra el flagelo del SIDA; ése será el tema de la próxima entrada.

Referencias

Rodrigues-Silveira, Rodrigo. 2011. "Descentralización y Focalización del Gasto Social en los Municipios Brasileños." Latin American Research Review 46(3): 69-92.