Economic Inequality and Political Will: Lula's Brazil

For those of us who have lived the greatest part of our lives in one of the most unequal countries on earth, there are certain conditions which we consider "normal", but that in other societies would be a cause for scandal. For example, it becomes normal the lack of opportunities for large segments of the population and its contrast with the growing wealth of a minority; it becomes normal for many not to aspire to something very different from what is offered by the closest social group where one was born; it also becomes normal to live with economic injustices and the knowledge that, most likely, none of this will change in the near future. But perhaps most unfortunate from this scenario is the appearance of justifications -considered for some "reasonable"- for this state of affairs.

The growing gap between the rich and the poor, mainly affecting some African and Latin American societies, seems to be associated with a natural disaster, something that is completely out of the scope of their leaders and other citizens, and something that, no matter how sad it is, we have to learn to live with. Inequality indices become just another statistic next to economic growth, inflation or the exchange rate, to name a few. However, unlike these indicators, which governments can influence but mainly respond to a multitude of variables beyond their control, the levels of inequality can be modified by means of a clear social policy aiming at it. The main ingredient to correct economic inequality in a society is the political will to do so, as it is shown by the Brazilian case during the government of Lula, which is coming to an end.

Luiz Inacio Lula da Silva, who in the early eighties served as a trade-union leader, represented the leftist Workers Party in the elections for the presidency of Brazil in 2002. His discourse revolved around issues such as changing the economic model, the State's responsibility for income distribution, and the definition of a clear social policy. Along with his rise in popularity to the highest office, the financial markets went into panic at what they saw as a threat to economic stability and its possible impact on the region. However, the uncertainty about a possible government of Lula was dissipated when he reached the presidency and continued with the stabilization plan launched under the government of Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), which had brought important outcomes in terms of inflation, external debt and debt service, but had been much less successful in terms of economic growth and the reduction of unemployment.

While continuing the macroeconomic adjustment, Lula began his flagship programs in social areas, including the well-received Bolsa Familia, which provides extremely poor families with cash transfers from the State conditioned on keeping their children in school and taking them to health-care centers. The achievements of this program have been remarkable to the extent that today more than 12 million of the poorest Brazilian families are part of the program, and similar versions of it have been recently implemented in other developing countries like Mexico, Jamaica, Nicaragua and Colombia, and in some parts of the United States.

However, Lula's social policy is not limited to Bolsa Familia. According to some studies,  this program explains only one sixth of the significant reduction in economic inequality during this period (the Gini coefficient, which measures economic inequality has been reduced during these years by about 7%, but it is still quite high according to the international standards). A clear educational policy has also led to an increase by more than two years in the average time of education of Brazilian workers. The set of programs aimed at correcting the historical social inequality in the country has resulted in a 20 million reduction in the number of people in poverty over the past eight years. It has also been observed an increase in the income of poorer families much faster than that of the richest ones,  all this accompanied by the creation of nearly 13 million formal jobs. No doubt a great political asset for the officialist candidate to the presidency and leader in the polls, Dilma Rousseff.

This situation displays a stark contrast with that of neighboring Colombia where the government ending this week has been considered a success story while the country remains with alarmingly high rates of unemployment, poverty and indigence, and it now occupies the first place in the indices of inequality in Latin America -a region notorious for its poor performance in this area. Unlike the Brazilian case, the State subsidies program is not part of a comprehensive social policy but, on the contrary, it has been used as a tool for political manipulation of the beneficiary families, as it was evidenced in the recent contest for the presidency.

In addition to this, welfarism, which embodies the Colombian social policy, has its limits. Proofs of this are the difficulties that Bolsa Familia has shown in Brazil. For example it has shown the existing asymmetries of these conditional cash transfers programs, in terms of their effect on rural households vis-a-vis those in urban areas; it has also evidenced the change in the household structure according to whom receives the benefits of the program; and, finally, it has made clear the difficulties that this program has is reducing child labor in urban areas. Thus, although these initiatives are able to calm some of the people's needs, they are not by themselves the solution to the great inequalities of these societies and, therefore, they must be accompanied by policies of income and land redistribution, together with educational programs and plans that allow the public to have access to credit.

It's been time already that countries -the citizens and the governments- with extreme levels of economic and social inequality take firm decisions in this field, which is always possible of being improved, as Lula's Brazil exemplifies. Inequality not only denies opportunities to the underprivileged but it also has serious consequences in terms of the social fabric, work ethics, delinquency, organized crime and political stability, among many other economic, political and social variables.

We have been told to believe that inequality is not a major issue, that it only affects a few poor people, and that charity, either from the citizens or from the State, will resolve the issue in the short term. Nothing is more false than this. Inequality affects the rich and the poor; it preserves unfair conditions over time and it generates dramatic social tensions. As William Ospina said in his influential book And Where's the Yellow Strip?: "fortified walls, with electronic keys and private armies of guards and hounds nearly authorize [the rich] to say that this is a safe country [and] wonder why wealthy people from other countries do not have to settle in small residential and commercial ghettos but can walk through their cities and their fields to fully enjoy the world. They have been resigned to living behind the walls and do not ignore that something is rotten in the world that they have so jealously defended."

Desigualdad Económica y Voluntad Política: el Brasil de Lula

Para aquellos que hemos vivido la mayor parte de nuestras vidas en uno de los países más desiguales del planeta, hay ciertas condiciones que entendemos como "normales", pero que en otras sociedades serían motivo de escándalo. Por ejemplo, se vuelve normal la falta de oportunidades para amplios sectores de la población y su contraste con la creciente riqueza de unas minorías; se vuelve normal para muchos no aspirar a algo muy diferente de aquello que ofrece el más cercano grupo social donde se nació; también se vuelve normal la convivencia con repetidas injusticias económicas y el saber que, muy probablemente, nada de eso cambiará en un futuro cercano. Sin embargo, tal vez lo más lamentable de este panorama es que se encuentren justificaciones -para algunos razonables- respecto a este estado de cosas.

La creciente brecha entre ricos y pobres que golpea principalmente a algunas sociedades africanas y latinoamericanas pareciera estar asociada a una catástrofe natural: algo que está completamente por fuera del alcance de sus gobernantes y demás ciudadanos, y algo con lo que, por triste que sea, nos toca aprender a vivir. Los índices de desigualdad entran a ser una estadística más al lado del crecimiento económico, la inflación o la tasa de cambio, por sólo mencionar unos pocos. No obstante, a diferencia de estos indicadores en los que los gobiernos pueden influir pero principalmente responden a una multiplicidad de variables fuera de su control, los niveles de desigualdad de las sociedades sí pueden ser modificados a partir de una clara política social con este propósito. El principal ingrediente para corregir la desigualdad económica de una sociedad es la voluntad política para hacerlo, como bien muestra el caso  brasilero durante el gobierno de Lula, próximo a terminar.

Luiz Inácio Lula da Silva, quién a principios de los ochenta se había desempeñado como sindicalista, representaba al izquierdista Partido de los Trabajadores en las elecciones por la presidencia del Brasil en 2002. Su discurso giraba en torno a temas como el cambio del modelo económico, la responsabilidad del Estado frente a la distribución del ingreso y la definición de una clara política social. A la par del ascenso en su popularidad para llegar a la primera magistratura, los mercados financieros entraban en pánico ante lo que veían como una amenaza a la estabilidad económica del país y sus posibles consecuencias en la región. Sin embargo, la incertidumbre que generaba un eventual gobierno de Lula fue disipada una vez este alcanza la presidencia y da continuidad al plan de estabilización iniciado bajo el gobierno de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), el cual había ofrecido importantes resultados en materia de inflación, deuda externa y servicio de la deuda, pero había sido mucho menos exitoso en términos de crecimiento económico y reducción del desempleo.

Al tiempo que continuaba el ajuste macroeconómico, Lula inicia sus programas bandera en las áreas sociales, en particular el bien recibido Bolsa Familia, según el cual familias en extrema pobreza reciben transferencias de dinero del Estado a cambio de mantener a sus hijos en la escuela y llevarlos a centros de atención médica. Los logros de este programa han sido destacables, hasta el punto que en la actualidad más de 12 millones de las familias brasileras más pobres hacen parte del programa, y versiones similares han sido implementadas en los últimos años en otros países subdesarrollados como México, Jamaica, Nicaragua y Colombia, al igual que en algunos sectores de los Estados Unidos.

Sin embargo, la política social del gobierno de Lula no se limita a Bolsa Familia. De acuerdo a algunos estudios, este programa sólo explica un sexto de la importante reducción en la desigualdad económica durante este período (el coeficiente de Gini, que mide la desigualdad económica, se ha reducido durante estos años en cerca de 7%, aunque todavía es bastante alto de acuerdo a los estándares internacionales). Una clara política educativa también ha permitido aumentar en más de dos años el promedio de tiempo de educación de los trabajadores brasileros. El conjunto de programas dirigidos a corregir la histórica inequidad social del país se ha traducido en una reducción de 20 millones en el número de personas en estado de pobreza durante los últimos ocho años. También se ha observado un crecimiento en el ingreso de las familias más pobres mucho más acelerado que el de las familias más ricas, todo esto acompañado de la creación de cerca de 13 millones de empleos formales. Sin duda un gran capital electoral para la candidata oficialista y líder en las encuestas, Dilma Rousseff.

Contrasta este panorama con el de la vecina Colombia donde el gobierno que termina por estos días se considera un éxito mientras el país mantiene tasas alarmantes de desempleo, pobreza e indigencia, al tiempo que pasa al primer lugar en los índices de desigualdad en latinoamérica -una región mundialmente destacada por su pobre desempeño en esta área. A diferencia del caso brasilero, el programa de subsidios del Estado no hace parte de una política social integral sino que, por el contrario, ha sido utilizado como una herramienta de manipulación política de las familias beneficiadas, como se hizo evidente en la reciente contienda por la presidencia.

Adicional a esto, el asistencialismo -que encarna la política social colombiana- tiene sus límites. Prueba de ello son las dificultades que Bolsa Familia ha mostrado en Brasil. Por ejemplo se evidencia la asimetría de estos programas de transferencias condicionales de dinero en términos de su efecto en hogares rurales (donde son mucho más eficientes), frente a aquel en hogares urbanos; igualmente se encuentra un cambio en la estructura del hogar de acuerdo a quien recibe los beneficios del programa; y, finalmente, se evidencian las dificultades que este encuentra para reducir el trabajo infantil en zonas urbanas. Así, aunque estas iniciativas logran calmar algunas necesidades de la población, en sí solas no son la solución a las grandes inequidades de estas sociedades y deben ser acompañadas de políticas de redistribución de ingresos y tierras, así como de planes educativos y posibilidades de acceso a crédito para la población.

Hace tiempo es hora de que los países -ciudadanía y gobierno- con extremos niveles de desigualdad económica y social tomemos decisiones firmes en este campo que es siempre susceptible de ser mejorado, como muestra el ejemplo de Brasil con Lula. La desigualdad no solo le niega oportunidades a los más desfavorecidos sino que tiene serias implicaciones en términos del tejido social, ética del trabajo, delincuencia común, crimen organizado y estabilidad política, entre un sinnúmero de variables económicas, políticas y sociales.

Se nos ha hecho creer que la desigualdad no es un problema trascendental; más aún, que solo afecta a unos cuantos pobres y que con caridad, ya sea de los ciudadanos o del Estado, será resuelto en un corto plazo. Nada más falso que esto. La desigualdad afecta a ricos y pobres; preserva condiciones injustas a lo largo del tiempo, y genera inmensas tensiones sociales. Como dice William Ospina en su influyente libro ¿Y Dónde está la Franja Amarilla?: "[M]uros fortificados y puertas con claves electrónicas y ejércitos privados de guardianes y de mastines casi los autorizan [a los ricos] a decir que este es un país seguro [y no] se preguntan por qué las gentes acomodadas de otros países no tienen que conformarse con pequeños guetos residenciales y comerciales sino que pueden andar por sus ciudades y por sus campos disfrutando plenamente del mundo. Se han resignado a vivir tras los muros y no ignoran que algo está podrido en el mundo que tan celosamente defienden."